Электронная демократия: мировой опыт

Создание новых форм взаимодействия государства и граждан с помощью информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) — идея не новая, известная с 1970-х годов, когда возможности кабельных сетей начали использовать для повышения активности граждан на выборах. В 1980-е был проведен ряд экспериментов по электронному голосованию и онлайн-обсуждениям, однако лишь в начале 2000-х, с развитием интернета, появился значительный интерес к использованию ИКТ в деле развития демократии.

Одним из пионеров в области электронной демократии считается Эстония, которая в 2005 году первой в мире провела местные выборы с использованием интернет-голосования. В 2007-м электронное голосование использовалось уже на выборах в эстонский парламент. И если в 2005 году во всемирной сети проголосовало лишь около 2% эстонских избирателей, то на парламентских выборах 2011 года эта цифра достигла 24%.

Другой пример из Эстонии — проект «Сегодня я решаю» (“Täna Otsustan Mina” (TOM), или “Today I Decide” (TID), инициированный в 2001 году (также существует проект TID+, аккумулирующий опыт проекта TID). Основная идея TID заключается в создании портала, который предоставляет гражданам возможность открыто высказывать свои предложения по совершенствованию государственного управления и законодательной системы и обсуждать новые инициативы, затрагивающие различные сферы жизни общества. По замыслу создателей главной задачей проекта должно стать более активное участие избирателей в формировании государственной политики и устранение барьеров между обществом и государством.

Те же идеи легли в основу проекта Estonian E-Citizen, в рамках которого было создано два электронных ресурса: Information Portal и Citizen Portal. Порталы, которыми управляет департамент государственной информационной системы Эстонии, открывают дверь в «е-государство», информируя граждан об их правах и обязанностях и предоставляя доступ к электронным услугам, базам данных, виртуальному офису и так далее.

Наряду с государственными инициативами «сверху» ряд проектов был инициирован «снизу»: в 2002-2004 годах эстонские телекоммуникационные компании и банки вложили более 2,5 млн евро в проект Look@World, который обучил более 100 тысяч жителей страны пользоваться интернетом. С развитием всемирной сети и повышением активности пользователей появились сайты для обсуждения множества проблем, стоящих перед страной. Интересен проект «Сделаем! Моя Эстония», поддерживающий «хорошие идеи». В 2008 году с помощью этого сайта по инициативе гражданского активиста Райнера Нылвака была организована однодневная уборка мусора на всей территории Эстонии: в этой акции приняли участие 50 тысяч человек (4% населения страны). С тех пор подобные акции проходят по всему миру, и сегодня в движении «Сделаем!» принимают участие 94 государства.

В Исландии информационно-коммуникационные технологии также используются для широкого обсуждения общественно важных проблем. По последним оценкам, интернетом пользуются 97,8% жителей Исландии. Одним из наиболее познавательных примеров из опыта этой страны является коллективное обсуждение проекта Конституции в социальных сетях: на сайт Конституционного совета поступило 3600 комментариев и более 300 официальных предложений. С их учетом проект основного закона государства был представлен парламенту и общественности.

Активность в обсуждении проекта Конституции проявили многие рядовые граждане, казалось бы, далекие от государственного управления и законотворчества. В то же время некоторые эксперты и представители высших учебных заведений оказались весьма пассивны. По мнению одного из представителей Конституционного совета Исландии, главный урок эксперимента заключается в том, что по-настоящему позитивных результатов можно ждать лишь тогда, когда органы власти прислушиваются к мнению граждан.

Другой интересный пример реализации механизмов электронной демократии можно было увидеть в Новой Зеландии при пересмотре закона о полиции, действовавшего с 1958 года. В 2007 году вниманию общественности была представлена wiki-версия нового законопроекта. В результате эксперимента были получены и учтены 234 предложения, которые легли в основу нового документа. По мнению экспертов, участие граждан стало одним из ключевых аспектов в процессе подготовки закона.

Функционирование механизмов электронной демократии непосредственно связано с вопросами «электронного участия» (e-participation), которое профессор Энн Макинтош определила как «использование ИКТ для повышения степени политического участия путем предоставления гражданам возможности взаимодействовать друг с другом, а также с избранными представителями». По оценкам недавнего доклада ООН «Электронное правительство-2012: Электронное правительство для народа», одним из лидеров в области «электронного участия» является Южная Корея. Начиная с 1995 года, министерство информации и связи этой страны задействовало значительные ресурсы для развития интернета. В 2000 году большинство граждан Южной Кореи имели доступ к всемирной сети, а ряд политиков обзавелись собственными веб-страницами. Стремительно появлялись новые сайты, моментально заполнявшиеся политическими дискуссиями. Следствием стало резкое повышение политической активности в интернете. Ключевым моментом в развитии электронной демократии в Южной Корее стали президентские выборы 2002 года: по мнению аналитиков, победа Ро Му Хена была в значительной степени обусловлена поддержкой интернет-сообщества, организованного сторонниками кандидата на сайте www.nosamo.org и насчитывавшего около 47 тысяч участников.

По мнению российского социолога Игоря Эйдмана, сегодня в мире происходит интернет-революция, определяющая новые пути развития общества и систему взаимоотношений граждан и государства. Электронную демократию следует рассматривать как одно из проявлений этих процессов.

Революция в виртуальном мире зачастую оказывает серьезное влияние на мир реальный: достаточно вспомнить революцию в Тунисе, приведшую к свержению президента Бен Али, создавшего полицейское государство и подавлявшего любые протестные акции. Несмотря на определенные достижения его режима в сфере экономики, значительное количество граждан Туниса выступило против авторитарного курса, и основной площадкой для протеста стали социальные сети. Именно они позволили оппозиционно настроенным гражданам донести до мира информацию о событиях, тщательно скрывавшихся властями. Facebook и Twitter стали площадками для свободного обмена мнениями и координации протестного движения.

Интернет нередко становится объектом нападок со стороны авторитарных режимов. К примеру, власти Ирана не раз блокировали доступ к электронной почте Gmail (в последний раз эта мера была преподнесена как «ответ» на показ фильма «Невиновность мусульман»). Согласно официальным объяснениям, услуги электронной почты не соответствуют законодательству Исламской республики. В настоящее время иранские государственные структуры активно разрабатывают собственный аналог интернета.

Свобода интернета существенно ограничена в Китае, Саудовской Аравии, Белоруссии, Вьетнаме. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) сложилась противоречивая картина: с одной стороны, эта страна считается одним из лидеров в развитии электронного правительства и имеет высокие показатели в области электронного принятия решений (100% в рейтинге ООН). Правительственный сайт www.government.ae позволяет жителям страны задавать вопросы, участвовать в дискуссиях и высказывать свое мнение по целому ряду общественно значимых вопросов. С другой стороны, механизмы электронной демократии в ОАЭ благополучно уживаются с авторитарными тенденциями: странно слышать, к примеру, о достижениях в области электронной демократии и одновременно о вмешательстве государства во все сферы общественной жизни, закрытии офисов зарубежных  организаций, преследованиях и арестах несогласных.

 

Электронная демократия в России: официальная версия

В России развитие информационного общества и электронной демократии, на первый взгляд, идет весьма успешно: по количеству пользователей интернета страна вышла на первое место в Европе и на шестое — в мире. Интернет-аудитория в России продолжает увеличиваться и, по данным Минкомсвязи РФ на начало 2012 года, составила 70 млн человек. По оценкам Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), интернетом сегодня пользуются 60% россиян, причем 40% выходят во всемирную сеть ежедневно.

Российское руководство формально демонстрирует поддержку этих процессов. В мае 2010 года на встрече с активом партии «Единая Россия» являвшийся на тот момент президентом Дмитрий Медведев заявил, что «грядет эпоха возвращения, в известной степени, от представительной демократии к демократии непосредственной, прямой, при помощи интернета». В феврале 2012 года Владимир Путин посвятил развитию интернет-демократии одну из своих предвыборных статей («Демократия и качество государства»): по его мнению, граждане должны иметь возможность «тестировать все государственные документы» и участвовать в коллективном отборе оптимальных решений. Более того, россиянам должна быть предоставлена возможность самим формировать законодательную повестку: общественная инициатива, собравшая в интернете как минимум 100 тысяч подписей, должна быть рассмотрена парламентом.

В апреле 2012 года Минкомсвязи опубликовал проект «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года», а уже в мае на первом федеральном конгрессе по электронной демократии министерство представило новый инструмент интернет-взаимодействия граждан и государства: Единый портал электронной демократии Российской Федерации. По замыслу создателей, Единый портал предоставит не только правительству, но и отдельным гражданам и организациям возможность «создавать, обсуждать, поддерживать и публично размещать свои обращения с последующим отправлением их в ведомства и руководящие инстанции, сообщать органам власти о возникающих проблемах, вносить предложения и инициативы».

Одновременно с этим министерство экономического развития РФ в лице заместителя министра Олега Фомичева выступило с предложением создать портал «Российская общественная инициатива». По словам представителей ведомства, идея проекта возникла благодаря той самой предвыборной статье Путина. Как считают в Минэкономразвития, портал станет «уникальным специализированным интернет-ресурсом для публичного выдвижения и обсуждения гражданских законодательных инициатив» и послужит внедрению механизмов электронной демократии.

В конце июня 2012 года в структуре администрации президента РФ было создано Управление по применению информационных технологий и развитию электронной демократии, которое возглавил бывший министр связи и массовых коммуникаций Игорь Щеголев. Его бывший заместитель Илья Массух стал учредителем Фонда информационной демократии, основной задачей которого является перевод виртуального общения граждан с властью к реальному. «Фонд создан для продвижения всего хорошего, что есть в интернете, поддержки региональных проектов, — сказал Массух на первом заседании экспертного клуба Фонда информационной демократии. — Мы должны показать гражданам, как клик порождает то или иное действие органов власти». Один из ключевых проектов Фонда — «Российская общественная инициатива», который представляет собой альтернативный вариант одноименного проекта Минэкономразвития РФ.

Изобилие официальных инициатив создает впечатление, что, несмотря на некоторые трудности, российская электронная демократия под чутким руководством властей в скором времени приведет страну к демократизации политической жизни (об этом, к примеру, писал сам Илья Массух). Однако при более детальном рассмотрении «чистота намерений» российских властей оказывается под вопросом.

Так, еще будучи на прежней должности министра связи и массовых коммуникаций, Щеголев высказывался о своем видении проекта «электронная демократия» следующим образом: «Это довольно перспективный проект, потому что работает по модели аутсорсинга. Когда мы с помощью аналитических механизмов сможем смотреть, какие участки работы вызывают наибольшее количество претензий, тогда можно будет оценивать и работу отдельных ведомств, и отдельных органов, и отдельных руководителей». С его слов получается, что главной целью электронной демократии является не расширение участия граждан в реализации властных полномочий, а их участие в оптимизации государственной машины. Интересы граждан — дело второстепенное.

По мнению многих аналитиков, амбициозный проект властей по созданию сиcтемы электронной демократии не что иное, как попытка организовать очередную игру в демократию, одновременно усиливая контроль над обществом. Комментируя предложение Минэкономразвития по созданию «Российской общественной инициативы», глава «Левада-центра» Лев Гудков заявил, что «власть пытается найти выход с помощью создания фиктивных, имитационных образований. Это и Общественная палата, и Открытое правительство, и подобные сайты, которые крайне неэффективны и бессмысленны, потому что они никак не включены в механизм принятия решений… Эти демократические декорации авторитарного режима [служат лишь] клапанами для выхлопа протестных настроений».

Судя по последним инициативам, официальная российская «электронная демократия» не будет развиваться в свободном пространстве. По мнению ряда экспертов, закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», вступивший в силу 1 сентября и предусматривающий ограничения на публикацию материалов в СМИ и в интернете, является очередной попыткой усиления контроля со стороны властей. Вполне возможно, что давление будет только усиливаться: член комитета Госдумы по информационнной политике Вадим Деньгин уже преддожил ввести обязательную регистрацию по паспорту в социальных сетях, а член Совета Федерации Алексей Пиманов выступил с инициативой приравнять интернет-ресурсы к СМИ.

Несмотря на активное обсуждение темы «электронной демократии», круг людей, реально принимающих решения, судя по всему, останется таким же узким, как и раньше. Яркий пример — недавнее интернет-обсуждение законопроекта «О полиции». Как сообщала газета «Коммерсантъ», «законодатели отнеслись к участию граждан положительно, а вот представители оппозиции эффекта не ощутили». По официальным данным, от интернет-пользователей было получено около 20 тысяч предложений, однако их роль в подготовке законопроекта была минимальной. Известный правозащитник Лев Пономарев отметил, что «эксперты разрабатывали поправки к закону “О полиции”, посылали их президенту Медведеву и в итоге получили полный ноль». Картина, явно отличающаяся от новозеландской. Сложно представить, что в сегодняшней России возможно по-настоящему демократическое обсуждение законодательной инициативы (не говоря уже о проекте Конституции, как это произошло в Исландии). Точнее, само обсуждение пройти может, однако ключевые решения все равно будут принимать лишь несколько человек.

 

Увлечение Дмитрия Медведева современными технологиями не привело к развитию подлинной электронной демократии в России

 

В упомянутом рейтинге ООН Россия, наряду с Южной Кореей, ОАЭ и рядом других стран, занимает одну из лидирующих позиций. Однако при внимательном рассмотрении конкретных индикаторов (электронная информация, электронное консультирование и электронное принятие решений) оказывается, что если по первым двум показателям Россия находится на относительно высоком уровне, то в области принятия решений ее показатель крайне низок: 17 пунктов из 100. Таким образом, даже если российские граждане имеют доступ к информации и участвуют в процессе консультаций, степень их влияния на принятие решений остается незначительной. А ведь именно участие граждан в принятии решений является одним из ключевых показателей демократии.

 

Электронная демократия в России: альтернативная версия

По словам заместителя директора «Левада-центра» Алексея Гражданкина, в 1990-е годы в России была сделана «попытка соединения истории людей с историей государства», однако «уже в нулевых этот проект был свернут, и власть снова начала демонстрировать своему народу, что государственная жизнь — это удел ограниченного круга компетентных лиц. Государство заметно дистанцировалось от своих граждан». С увеличением этой дистанции в России появляется параллельное онлайн-измерение, в котором уставшие от безразличия властей россияне открывают для себя подлинную демократию. Популярный блогер Рустем Адагамов отмечает, что «ежедневно и с каждым годом политическое влияние интернета усиливается». Социальные сети Facebook и «ВКонтакте» и «Живой Журнал» сыграли значительную роль в организации декабрьских протестных митингов в Москве — самых многочисленных с 1991 года. По последним оценкам, сетью «ВКонтакте» пользуются 25 млн россиян, «Живым Журналом» — 13 млн. Количество российских пользователей Facebook приближается к 7 млн человек.

Наряду с использованием социальных сетей интернет-активисты создают сайты, ориентированные на защиту прав и свобод граждан. Одним из самых известных стал антикоррупционный портал Алексея Навального «РосПил», направленный на «контроль за расходованием бюджетных средств в сфере государственных и муниципальных закупок» и публиковавший, среди прочего, сообщения о хищениях в «Транснефти» и обвинения в мошенничестве в адрес руководства ВТБ. «РосПил» публикует информацию о нечестно проводимых конкурсах, а также о заявках, в которых установленные сроки очевидно не соответствуют объемам работы. В числе примеров: заказ Академии народного хозяйства при правительстве РФ на «анализ региональных аспектов повышения конкурентоспособности экономик» (стоимость 9 млн рублей, сроки выполнения — 2 дня) и заказ Ространснадзора на создание системы дистанционного контроля и надзора (53,2 млн рублей, 30 дней). Еще один проект Навального — сайт «РосЯма», где размещаются фотографии ям, трещин и других повреждений на дорогах. «РосЯма» дает возможность пользователям направлять жалобы в ГИБДД, а после 37 дней (в случае бездействия) генерирует заявления в прокуратуру.

Внимания заслуживает и проект РосГосЗатраты, аналог американского USAspending.gov, позволяющий получать информацию о госконтрактах, заказчиках и непосредственных исполнителях. Этот ресурс был создан Иваном Бегтиным по заказу Института современного развития. На сайте в свободном доступе размещена информация по государственным контрактам за период 2007–2009 годах. Проект ориентирован не на планы, а на реальные расходы — в этом его основное отличие от официального сайта госзакупок.

Схожие цели преследуют проекты «Гослюди.ру» и «Государственная сеть». На борьбу с коррупцией направлен и сайт «РосКомВзятка», где можно выбрать категорию, в которой было совершено нарушение, и найти интересующий город. Для того чтобы оставить собственную информацию, необходимо указать проблему, категорию (медицина, образование и т.п.), а также «сумму взятки, ее валюту и сообщить системе адрес органа, который осуществил неправомерные действия». Информация размещается на сайте анонимно.

В феврале 2010 года вниманию российских интернет-пользователей был представлен сайт «Демократор», являющийся, по словам его создателей, «глобальной, универсальной и структурированной площадкой публичного и открытого взаимодействия граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, партий и общественных движений». Гражданам представляется возможность «объединяться вокруг общих социально-значимых проблем, совместно редактировать тексты коллективных обращений в органы государственной власти и местного самоуправления, отслеживать состояние работы по указанным коллективным обращениям».

При поддержке «Лиги избирателей» группа юристов, журналистов и просто неравнодушных граждан создала проект «Все в Суд!», адресованный тем, «кто готов продолжать борьбу за честные выборы в России, кто намерен отстаивать свое право на голос и конституционные гарантии свободного волеизъявления граждан». По мнению журналиста Сергея Пархоменко, даже получение пустых «отписок» в ответ на поданные судебные иски будет иметь важное значение. В июне 2012 года первые 160 заявлений о нарушениях в ходе выборов были направлены в Краснопресненский суд Москвы. Создатели проекта планируют запустить «конвейер» исковых заявлений, чтобы изучить реакцию судов. Покольку проект является всероссийским, принять участие может любой гражданин страны, достигший 18-летнего возраста. Пархоменко прогнозирует, что подавать подобные иски будут тысячи людей.

В марте 2011 года депутат Екатеринбургской городской думы Леонид Волков запустил проект ДалСлово.ру — своего рода «систему контроля над обещаниями», данными в ходе предвыборной борьбы или во время выступлений политиков. На портале публикуются как сами обещания (к примеру, отремонтировать дорогу или выделить многодетным семьям участки земли), так и обещанные сроки их выполнения. В июне 2011 года Волков и президент Института развития и модернизации общественных связей Федор Крашенинников представили книгу «Облачная демократия» о «перспективах развития института выборов и принципов демократии при помощи информационных технологий». В октябре того же года состоялась презентация сайта «Демократия-2», созданого в русле концепции «облачной демократии» — системы «распределенного принятия решений большой группой людей ... [и сочетающей] в себе лучшие черты прямой и представительной демократии»: «Участник системы может по части вопросов делегировать свой голос представителю, а по оставшейся части вопросов оставить право принятия решений за собой, работая таким образом в реальности прямой демократии».

Серьезным прорывом в области развития электронной демократии стали недавние выборы в Координационный Совет (КС) российской оппозиции. Российским гражданам была предоставлена возможность сформировать «парламент своей мечты»: как подчеркивали лидеры оппозиции, «Координационный совет должен стать первым легитимно избранным органом в России, в отличие от Госдумы и законодательных органов более низкого уровня, которые ...  избирались с нарушениями, подрывающими доверие к результатам выборов». Выборы проходили в течение трех дней: с 20 по 22 октября 2012 года (изначально планировалось, что они пройдут в два дня, но из-за хакерских атак организаторы были вынуждены продлить голосование). Всего для участия в голосовании было зарегистрировано 170012 избирателей, процедуру верификации прошли 97727 человек, а общее количество проголосовавших составило 81801 человек (10 тысяч голосов сторонников основателя печально известной финансовой пирамиды «МММ» Сергея Мавроди, голосовавших по его указке с целью сорвать выборы, были аннулированы).

Разработкой технологии и проведением выборов руководил тот же Леонид Волков, получивший с недавних пор прозвище «анти-Чуров». Концепция выборов была основана на принципе прозрачности и предусматривала голосование через интернет. По оценке Волкова, результаты голосования в режиме онлайн (около 80% проголосовавших) и оффлайн (20%) практически полностью совпадают, что говорит о схожести взглядов различных возрастных и социальных групп. Практически нет различий и в результатах голосования в Москве и за ее пределами.

 

Выборы в Координационный Совет оппозиции, проходившие 20-22 октября 2012 года, стали первым массовым экспериментом с интернет-голосованием в России

 

За несколько месяцев до выборов в КС Волков и Навальный изучили опыт Эстонии, которая, как уже было отмечено, является пионером в области электронной демократии. Вот что говорил Навальный по результатам поездки: «В Эстонии я увидел, что это вполне эффективно работает... Там я окончательно понял, что технических препятствий никаких нет, потому что в Эстонии и на настоящих выборах голосуют через интернет». По словам председателя Объединенного гражданского фронта Гарри Каспарова, «идея проведения выборов с упором на интернет-голосование, которая многим изначально казалась провальной, доказала свою жизнеспособность». Как подчеркивали Волков и Крашенинников, «в условиях авторитарного общества именно онлайновая деятельность остается единственной возможностью координировать усилия значительного числа людей по всей стране». По их мнению, избиратели должны иметь возможность участвовать в обсуждении всех ключевых решений КС и предлагать собственные альтернативные варианты. Площадкой для обсуждения может служить сайт «Демократия-2». Член политсовета движения «Солидарность» Илья Яшин заявил, что выборы в КС сыграли важную роль в развитии демократического процесса и что механизмы электронной демократии будут способствовать установлению «обратной связи кандидатов со своими избирателями».

67% участников онлайн-опроса, проведенного писателем Борисом Акуниным, считают, что выборы в КС стали успехом оппозиции, достигнутым вопреки действиям ее противников, которые варьировались от демонстрации полного безразличия до мер по «наведению порядка» (показ фильма «Анатомия протеста-2», задержание Сергея Удальцова, попытки Мавроди сорвать выборы, «обнаружение» запрещенной литературы мусульманских фундаменталистов, DDoS атаки, попытки прекратить работу выборного комитета из-за «несанкционированного митинга» и т.п.) Одной из последних таких мер стало похищение в Киеве и арест «подельника» Удальцова Леонида Развозжаева.

В отсутствие свободных выборов на государственном уровне альтернативная электронная демократия уже сегодня позволяет гражданам России влиять на политические процессы и защищать свои права. Хочется верить, что собственный опыт и опыт других стран будет востребован российским обществом в деле развития демократии.