В ближайшее время в России будет принят новый закон об образовании, который в значительной степени изменит существующую образовательную систему в стране. Реформированы будут все сферы образования, а также основные механизмы их финансирования. Аналитик ИСР Ольга Хвостунова и независимый журналист Ксения Прилепская попытались разобраться в сути грядущих изменений.

 

 

Спорный закон

На сегодняшний день российское образование регулируется двумя основными законами — «Об образовании» 1992 года и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1996 года. По мнению ряда экспертов, оба документа оказались достаточно прогрессивными для своего времени. Прежде всего, они дали образовательным учреждениям необходимую свободу, избавив их от идеологического бремени советской школы. Однако в 2003 году Россия присоединилась к Болонской системе, и существующие законы вступили в очевидное противоречие с современными международными стандартами в образовании. Кроме того, на протяжении последних 20 лет в законодательство об образовании регулярно вносились различные поправки, объем которых достиг критического значения.

Так возникла идея разработать принципиально новый закон, аккумулирующий все поправки и учитывающий международный опыт. Начиная с 2008 года, рабочая группа под руководством Минобрнауки стала готовить новый проект закона, рабочая редакция которого была опубликована на сайте министерства в мае 2010 года. Изначально законопроект задумывался как своего рода кодекс, учитывающий все нововведения бюджетного, налогового и трудового кодексов, международный и российский опыт образования. Предполагалось, что он будет увязан с положениями закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (ФЗ №83 от 8 мая 2010 года).

Первая редакция законопроекта вызвала серьезный общественный резонанс: многие его положения подверглись жесткой критике со стороны работников образовательной сферы, экспертного сообщества и гражданских активистов. Под давлением общественности министерство выложило текст на специальный сайт правительства для публичного обсуждения, которое проходило с 1 декабря 2010 года по 1 февраля 2011-ого. На момент закрытия дискуссии число комментариев к нему достигло 11 тыс. По некоторым данным, в общей сложности в Минобрнауки было направлено свыше 20 тыс. различных предложений по доработке закона.

За время обсуждения текст законопроекта значительно расширился: восемь разделов закона превратились в двадцать. 170 статей заняли около 400 страниц, плюс порядка 600 страниц поправок. Текст закона, как отметили многие участники дискуссии, был написан сложным, затрудняющим понимание юридическим языком. Наиболее существенным недостатком, однако, стало то, что более половины статей закона носили декларативный характер. И несмотря на якобы открытую дискуссию, многие инициативы и предложения, выдвинутые общественными организациями, научным сообществом, экспертами, преподавателями и учащимися для усовершенствования закона, были полностью проигнорированы.

В начале февраля 2011 года учитель известной московской школы №57, редактор газеты «Литература» Сергей Волков опубликовал в своем блоге в «Живом Журнале» открытое письмо президенту с призывом не допустить принятие нового образовательного стандарта в том виде, в каком его хотело утвердить Минобрнауки. За два дня письмо собрало свыше 12 тыс. подписей, и законопроект вновь отправился на доработку. В своих публичных выступлениях Волков неоднократно говорил о том, что общество больше не готово терпеть имитационные действия, выдаваемые за реформы, и скрывать раздражение от того, что уровень образования неуклонно падает, в то время как государство пытается уйти от ответственности за это.

Спустя полтора года, 26 июля 2012 года, законопроект «Об образовании» был наконец одобрен на заседании правительства и уже 3 августа поступил на рассмотрение в Госдуму. Ожидается, что первое чтение законопроекта «Об образовании» в Думе состоится в октябре-ноябре 2012 года, а в действие закон может вступить уже в начале 2013 года.

Образовательная услуга

Ниже приводятся основные положения нового закона.

В первую очередь, закон предусматривает уравнивание государственных и негосударственных образовательных учреждений. Вводится понятие «образовательная услуга», которое приблизит школы, колледжи и вузы по их статусу к коммерческим предприятиям. Впрочем, это не означает, что образование в России станет платным. Как в конце июля заявил премьер-министр Дмитрий Медведев, оно «было и останется бесплатным».

Об этом говорила и Ирина Абанкина, директор Института развития образования ГУ-ВШЭ и член рабочей группы по разработке законопроекта, в своем недавнем выступлении на телеканале «Вести». Однако, по ее словам, некоторые образовательные услуги могут быть оказаны и за деньги. Речь не только о востребованных в школах языковых курсах, секциях танцев или дзюдо, но и о дополнительных занятиях по основным предметам. Зарабатывать таким образом школы формально имели право с 1992 года, но им это было невыгодно, поскольку прибыль поступала в ведение управлений образования. Теперь школа может распоряжаться этими деньгами самостоятельно, но для этого ей необходимо перейти в статус автономного учреждения (согласно ФЗ №83).

«Цену дополнительных образовательных услуг устанавливает учредитель образовательного учреждения, — пояснила Абанкина. — Важно, что за деньги могут быть оказаны только те услуги, которые не входят в перечень обязательных. При этом учителю запрещено брать деньги за дополнительные занятия по тем же самым предметам, которые он ведет бесплатно в рамках обязательной программы».


Школа как предприятие

Закон внесет принципиальные изменения в систему финансирования школ. Школы должны будут обрести финансовую независимость и повысить свой инновационный и технологический потенциал (в соответствии с уже упоминавшимся ФЗ №83).

Новая система предполагает так называемое «подушевое финансирование» и начисление зарплаты учителям в зависимости от качества и результатов  обучения. Иными словами, чем качественнее знания дает школа, тем больше денег ей выделяют из бюджета. И чем качественнее работает тот или иной учитель, тем выше у него зарплата.

Система также предполагает отказ от единой тарифной сетки и существующих добавок и доплат для учителей. Вместо этого структура зарплаты педагога будет состоять из оклада и стимулирующей выплаты, размер которой будет выведен по итогам оценке качества его работы, но не будет превышать 30% общего зарплатного фонда. Кроме того, вводится понятие «стоимость одного ученикочаса», которая рассчитывается в каждой школе самостоятельно. Система также предполагает укрупнение классов и даже слияние школ для оптимизации расходов на обучение.

В ходе реформы общее число ВУЗов сократится как минимум на треть

В зависимости от региона и возможностей его бюджета один ученик может «стоить» от 18 тыс. до 119 тыс. рублей в год. Эта сумма умножается на число детей, и так получается средний бюджет школы — именно такой механизм призван стимулировать конкуренцию между школами, которые будут бороться за «клиента» и, как результат, повышать качество образования.

В прошлом году новая система была апробирована в более чем 700 школах Москвы. В декабре 2011 года по итогам этого эксперимента в Москве состоялся круглый стол, на котором эксперты высказали ряд претензий к новой системе. Эксперт Всероссийского фонда образования Олег Сергеев отметил, что новая система оплаты труда педагогов в целом бесперспективна, так как принцип нормативно-подушевого финансирования, на его взгляд, «порочен». «Принцип «деньги за учеником» ведет к резкому снижению качества образования, так как учителя, который должен идти впереди образовательного процесса, в этой формуле вообще нет». Председатель думской комиссии по образованию и молодежной политике Виктор Кругляков указал на то, что введение новой системы чревато также потерей специалистов, напрямую не связанных с учебным процессом (например, психологов и социальных педагогов).

Эксперты подвергли критике и формализм в оценке школ. По мнению уполномоченного по правам ребенка в Москве Евгения Бунимовича, формально высокий рейтинг школы может складываться благодаря высоким результатам ЕГЭ, победам в олимпиадах, что часто является следствием «натасканности» учащихся. «При этом в школе может царить неблагоприятная атмосфера».

Критический стандарт

В июньском интервью газете «Комсомольская правда» замминистра образования Игорь Реморенко рассказал о том, что из себя будет представлять новый образовательный стандарт (ФГОС), первые редакции которого вызвали столько нареканий со стороны общественности и учителей.

В новом виде стандарт вводит принцип двух ключей, в соответствии с которым выбираются предметы, обязательные для изучения в старшей школе. Первый ключ — это шесть общих предметов: русский язык и литература, математика, иностранный язык, история или Россия в мире (если такой предмет со временем будет разработан), обеспечение безопасности жизнедеятельности (ОБЖ) и физическая культура. Второй ключ предполагает выбор одного предмета из шести образовательных областей: «Филология», «Иностранные языки», «Общественные науки», «Математика и информатика», «Естественные науки», «Физкультура, экология и ОБЖ». «Например, есть область «Естественные науки», — поясняет Реморенко. — Из нее должен быть выбран хотя бы один предмет, который в эту область входит, — физика, химия, биология или естествознание». В итоге, в расписании ученика должно оказаться порядка 9-10 предметов.

В ходе подготовки материала мы опросили десять педагогов разной специализации, возраста и стажа из разных регионов России. Мы попытались узнать их мнения о новом ФГОС. Приведем лишь некоторых из них (по ряду причин, некоторые учителя просили не раскрывать их полные имена — прим. ред.):

Людмила, Сибирь, стаж работы в школе — 42 года:

«И ЕГЭ, и вводимый новый стандарт не рассчитаны на развитие творческих способностей ученика. Напротив, путем сокращения часов основных предметов школьников учат готовить дайджест. Раньше дети хотели быть космонавтами и пожарными, а теперь говорят: «хочу быть чиновником, получать много денег». <…> [Министр внутренних дел Рашид] Нургалиев говорит, что нужно преподавать человеколюбие. А ведь человека воспитывают школьные уроки литературы... Помнится, греки собирали рабов и раздавали им жетоны, чтобы они шли в театр. А у нас целенаправленно государством воспитывается бездуховность».

 

 

Михаил Дремов, учитель русского языка и литературы Центра образования № 825 г. Москвы, доцент кафедры всемирной литературы МПГУ:

«При планируемом увеличении часов физкультуры многие школы столкнутся с перегрузкой работы спортзала. Сегодня во многих школах нет ни бассейна, ни спортплощадки на улице. В одной из школ Ижевска, например, я столкнулся с тем, что дети сдавали спортивный норматив — бег на короткую дистанцию — прямо в школьном коридоре. Другой бесплатный предмет, ОБЖ, безусловно, полезен, но стоит ли он выкинутой за ненадобностью физики или биологии? Россия в современном мире, судя по всему, не наука вовсе, а политинформация, идеологическая проработка неокрепших мозгов. В советской школе существовал принцип научности знания, а новый стандарт уходит о этого принципа и предполагает введение интегрированных курсов, неких образовательных модулей. Это вызывает опасения, что полноценных уроков естественно-научного цикла не останется. <...> Стране, которая больше не производит технологии и ориентируется главным образом на добычу и продажу сырья, ни к чему люди широко и качественно образованные. Поэтому современному правящему классу нет смысла вкладываться в образование — невыгодно. Для чего их готовить, если их потом некуда девать».

Андрей Демидов, cопредседатель профсоюза педагогов "УЧИТЕЛЬ", Москва, 40 лет:

«Итогом внедрения нового закона, который создавался с благими целями большей свободы и самостоятельности и лучшего качества, станет закрытие части школ, тотальная стандартизация и коммерциализация оставшихся образовательных учреждениях».

Иными словами, как резюмируют учителя, государство снимает с себя обязанность подготовить школьника к получению высшего образования. Между бесплатным школьным минимум и уровнем знаний, необходимых для поступления в вуз, возникает критический разрыв, непреодолимый для детей из небогатых семей.

Профессионалы не в цене

Серьезные изменения коснутся профессионального образования. Прежнее деление на начальную, среднюю и высшую ступень было признано разработчиками закона устаревшим. Начальное профобразование будет отменено, в то время как среднее и высшее профессиональное образование будут максимально интегрированы. Профессиональные колледжи окажутся приравнены к институтам и будут готовить бакалавров.

По словам Ирины Абанкиной, отмена начальной ступени связана во многом с пожеланием работодателей, «нуждающихся сегодня в рабочих третьего разряда, а первый, который соответствует начальному образованию, их уже не устраивает». Впрочем, сами по себе программы начального профобразования сохранятся — они перейдут в общеобразовательные школы, центры присвоения квалификации, учреждения среднего профессионального образования и, возможно, даже в вузы.

Другой вариант сохранения учреждений начального профобразования — повысить свой статус как минимум до среднего. По уверениям Абанкиной, под это предусмотрено финансирование из госбюджета, а реорганизация будет проходить поэтапно до 2016 года. Кроме того, в целях оптимизации многие профтехучилища будут объединяться в сетевые кластеры, в том числе с образовательными учреждениями других регионов, вузами и работодателями, «создавая сквозную цепочку непрерывного образования».


Исчезающие университеты

Значительно реформируется и высшее образование. Ключевыми моментами станет переход вузов на двухуровневую систему обучения (бакалавриат и магистратура), что приведет российское образование в соответствие с Болонской системой, а также политика сокращения, укрупнения и реорганизации вузов, нацеленная на оптимизацию их бюджетов и повышение качества образования.

Стоит отметить, что МГУ им. Ломоносова, СПбГУ, а также вузы, получившие статус «федерального университета» или «национального исследовательского университета», сохранят определенную автономию и будут иметь право самостоятельно разрабатывать образовательные программы.

 

 

Однако ряд экспертов (например, член-корреспондент Российской академии образования Александр Абрамов) указывают на то, что переход на Болонскую систему слишком поспешен. Уже в ближайшем будущем это может привести к большим проблемам, поскольку большинство программ пятилетнего обучения были переписаны под двухуровневую систему в срочном порядке и, скорее всего, в ущерб качеству. Кроме того, многие преподаватели, всю жизнь работавшие по пятилетней системе, вряд ли смогут быстро адаптироваться к новой системе, предполагающей модули и кредиты.

Тем не менее, с реформой высшего образования российское правительство связывает особые надежды. Как заявил в июне этого года новый министр образования Дмитрий Ливанов, к 2020 году пять российских вузов войдут в сотню ведущих университетов мира (подобные рейтинги ежегодно публикуют газеты Times и New York Times). Подобные амбициозные заявления, возможно, стали реакцией на новость о том, что российские университеты в этом году выпали из сотни лучших вузов мира. Уже со следующего года, как пообещал министр, российские вузы подвергнутся серьезной проверке качества предоставляемого образования.

К проблеме престижа вузов подключился и президент Владимир Путин. По его поручению к маю 2013 году должна быть подготовлена программа по реорганизации вузов и составлен список «неэффективно работающих» вузов, которые подлежат ликвидации. В конце июля Минобрнауки уже подготовил документ, в котором перечислены четыре типа критериев, в соответствии с которым будет оцениваться деятельность вузов. Первый тип — это уровень образования (учитываться будет средний бал ЕГЭ поступивших, число студентов, получивших президентскую стипендию, доля выпускников, трудоустроившихся в течение года после окончания университета). Второй — научно-исследовательская деятельность (доля расходов на НИОКР в общих расходахи доходах вуза). Третий — международная деятельность (доля иностранных студентов, количестве студентов, прошедших стажировки в зарубежных вузах, и пр.). Четвертый — финансово-экономическая деятельность (общие доходы вуза в расчете на одного сотрудника, отношение среднемесячной зарплаты в вузе к среднему показателю в регионе).

Впрочем, Российский союз ректоров (РСР) уже раскритиковал эти критерии и направил в министерство встречное предложение. Как пояснил руководитель аналитической службы РСР Борис Деревягин в интервью РИА Новости, процесс сокращения вузов должен быть органичным, а не командно-административным. «Например, некая комиссия из работодателей, представителей региона, вузовского сообщества, органов власти, гражданского сообщества могла бы рассматривать вопрос о ликвидации или слиянии вузов, которые не справляются с заданием или неспособны вести деятельность на основе частно-государственного партнерства», — отметил он.

Согласно данным Росстата, официально в стране зарегистрировано 1080 вузов, неофициально — их порядка 2000. В ходе реформы общее число может сократиться как минимум на треть.

По словам Олега Смолина, председателя комитета по образованию в Думе, за последние 20 лет число вузов в России удвоилось, потому что «правительство финансирует образование примерно на половину от минимальной потребности, и вузы пытались создать филиальную сеть, для того чтобы зарабатывать деньги».

Действительно, по данным Счетной палаты РФ, в 2012 году из федерального бюджета на образование будет выделено 603,5 млрд рублей. Это максимум, которого российская образовательная система смогла достичь за все время своего существования. Для сравнения в 2000 году расходы на образование составили 37,6 млрд, в 2005-м — 160,5 млрд, в 2010-м — 386,4 млрд. Но уже в 2013 году расходы снизятся до 558,9 млрд рублей, а в 2014-м — упадут до 499,5 млрд.

Однако, как неоднократно заявляли и правые (Ярослав Кузьминов, ректор ГУ-ВШЭ), и левые (Олег Смолин, член партии КПРФ), этого все равно недостаточно: финансирование образования в России должно составлять как минимум 7% ВВП. К слову, по данным Мирового банка, именно на этом уровне держалось финансирование в 1970-е годы в СССР. Сейчас в России этот показатель составляет 4,2%, в то время как в развитых странах на образование тратится порядка 10% ВВП, а в схожей с Россией по многим показателям Бразилии — 8%. Основной аргумент такой: чтобы модернизироваться, нужно сначала вложиться в образование.

Учительский вердикт

Многие положения нового закона признаются экспертами спорными, однако больше всего нареканий вызывает реформа именно школьного образования. В мае этого года Евгений Ямбург, известный советский и российский педагог, заслуженный учитель России и член-корреспондент Российской академии образования, опубликовал в «Новой газете» развернутую статью, в которой детально проанализировал суть предстоящей реформы. Впрочем, по его словам, в стране происходит реформа не образования, а «экономики образования, его сервисного обеспечения».

«Сегодня руководителей школ призывают переквалифицироваться из главных педагогов в эффективных менеджеров, — пишет Ямбург. — Призыв услышан, о чем можно судить по проблемам, обсуждаемым на совещаниях директорского корпуса, и по характеру сметаемой с полок руководителями школ литературы (преимущественно юридического и финансового свойства). Все психолого-педагогические «изыски» отбрасываются до лучших времен. Отныне в образовании правит бал бухгалтерия. При таком положении дел прямое значение приобретает выражение ставка “больше, чем жизнь”».

Критически оценивая основные посылы реформы: ее фундамент («подушевое финансирование»), несущие конструкции (ФГОС) и «крышу» (ЕГЭ), Ямбург приходит к неутешительному выводу о том, что «близорукий бухгалтерский подход создает угрозу национальной безопасности». В качестве одной из острых («табуированных») тем, которые, по словам педагога, остались не учтенными в новом законе, называется проблема генетической усталости в России. «Любой практикующий педагог скажет, что с каждым годом в школы приходит все более сложный и ослабленный контингент. Дети, находящиеся в пограничных состояниях, с дисфункциями мозга, с дислексией, дисграфией, с синдромом дефицита внимания. <…> Вы можете на него кричать, ставить его в угол, но он внимания не держит, при этом интеллект у такого ребенка в норме. С такими детьми можно и должно работать, в противном случае они, не освоив школьной программы, окажутся на улице и будут пополнять криминальные сообщества. Но для этого надо вкладывать средства».

Ямбург приводит слова главного врача Федеральной службы исполнения наказаний, которая в беседе с ним сказала, что из сидящих в тюрьмах подростков 72% — гиперактивные с синдромом дефицита внимания. «Воистину, прав был Бисмарк, утверждавший, что тот, кто экономит на школах, будет строить тюрьмы», — с горечью заключает педагог.