Растущая напряженность между федеральным центром и регионами – одна из проблем российской политики, не получающих должного внимания СМИ. Централизация в Москве доходов, политической власти и незаслуженных привилегиями ведет к учащению региональных кризисов, посылающих сигнал из регионов напрямую Владимиру Путину. Президент, очевидно, намерен решить эту проблему не через усиление местного самоуправление, а закрепив в законе подотчетность по принципу «снизу вверх». Это ошибка.
В 2019 году бюджет Москвы под руководством мэра Сергея Собянина составил 25% от суммы бюджетов оставшихся 82 регионов вместе взятых. Фото: kremlin.ru.
Корень проблемы
В 1998 году Владимир Путин некоторое время занимал должность первого замглавы президентской администрации Бориса Ельцина, отвечая за работу с регионами. 1998-й был непростым годом. Финансовый коллапс и последовавший за ним банковский кризис усугубили неплатежеспособность государства, и для предотвращения протестов ряд регионов начали проводить неконституционные законы. Нижний Новгород объявил, что станет выплачивать зарплаты госслужащим из регионального бюджета до перечисления налогов Москве и даже рассматривал возможность создания собственной банковской системы. Калининградская и Свердловская области готовы были объявить чрезвычайное положение и ввести контроль цен. Некоторые регионы начали запускать собственные внешнеполитические инициативы. Путину было поручено разобраться со сложившейся ситуацией, что он и сделал – за несколько месяцев прекратил попытки достичь договоренностей с региональными правительствами, где полномочия регионов определялись бы с учетом их расходов.
После избрания президентом Путин начал консолидировать власть для предотвращения хаоса 1998 года в будущем. В 2003-05 гг. правительство значительно усилило финансовый и политический контроль над регионами, и кульминацией этого процесса стала отмена прямых губернаторских выборов в 2005 году. Регионам пришлось отдавать федеральному бюджету доходы от налогов на добычу природных ресурсов и часть доходов на прибыль, но при этом их финансовые обязательства продолжили расти. К 2019 году они увеличились почти вдвое по сравнению с 2003-м.
Позднее, в 2012 году, одна из политических реформ, инициированных президентом Дмитрием Медведевым, восстановила прямые выборы губернаторов в ответ на крупнейшие протесты в современной российской истории. Но после возвращения Путина на пост президента эта реформа была спущена на тормозах при помощи другого закона, позволяющего регионам отменять прямые выборы, а президенту – выбирать кандидатуры губернаторов. Перед этим Путин также подписал «майские указы», возложившие дополнительное фискальное бремя на регионы, обязав их покрывать расходы на повышения зарплат, – важная социальная и политическая задача для режима. Одновременно возросли и их бюджетные обязательства. Федеральное правительство стало забирать у регионов 1% доходов от налогообложения корпораций и консолидированных групп налогоплательщиков, а также освободило от налогов движимое имущество (регионы, правда, получили за это одноразовую компенсацию в 2019 г.). По оценкам Максима Решетникова, главы рабочей группы Госсовета по экономике и финансам, в 2012-2018 гг. доходы региональных бюджетов выросли в среднем на 5%, в то время как доходы федерального бюджета – на 77%.
Долговой кризис
Российские регионы не могут объявить банкротство. Если они не в состоянии выполнить свои финансовые обязательства самостоятельно, государство помогает им при помощи средств федерального бюджета. Но подобная помощь не безвозмездна, и по этой причине в 2012 году региональные правительства начали усиленно брать кредиты, что привело к серьезному долговому кризису 2015-2016 гг. Федеральное правительство решило его, залив проблему деньгами: Минфин заменил банковские кредиты с высокими процентными ставками, составлявшие 40% общего долга регионов в 2013 году, на бюджетные займы под низкие проценты, которые на сегодня занимают половину их долга. Минфин также ввел систему регулирования, в рамках которой наиболее проблемные и обременненные долгом регионы берутся под шефство федерального правительства. По данным на 2019 год, среднестатистический регион направлял порядка половины собранных налоговых средств в федеральные бюджет, из которого 921 млрд рублей затем распределялись в виде различных субсидий регионам (за исключением Калуги и Москвы).
В основе этой распределительной системы лежит идея о том, что регионы не выбирают свое географическое положение и ресурсную базу, поэтому богатые регионы обязаны помогать бедным. В идеале такой подход мог бы уравнять их различия в долгосрочной перспективе. Однако этого не происходит. Напротив: если в 2001 году так называемых «регионов-доноров» было 25, то в 2019-м их осталось 13, и их доходы перераспределялись 70 оставшимся дотационным регионам (включая Крым). Доходы некоторых из дотационных регионов – Тувы, Алтайской республики, Чечни, Дагестана и Ингушетии – на 50 и более процентов зависят от федеральных трансфертов. Такие регионы-доноры, как Москва, Санкт-Петербург и богатые нефтью ХМАО и ЯНАО, обеспечили более половины всех положительных трансфертов в федеральный бюджет.
Москва против регионов
После массовых протестов 2011-12 гг. Кремль выбрал двойной подход к решению проблемы – репрессии против некоторых участников протестов и различные бонусы для остальных москвичей. В 2015 году власти столицы запустили амбициозный план реноваций города с общим бюджетом более 200 млрд рублей. К 2018 году под руководством мэра Сергея Собянина бюджет Москвы вырос почти вдвое. К 2019 году он составил порядка 25%бюджетов всех оставшихся 82 регионов вместе взятых. Иными словами, чтобы умиротворить и без того богатый регион, Кремль перенаправил в Москву средства из других регионов.
Претензии регионов к Москве на этом не заканчиваются. Показательной историей стала волна так называемых «мусорных» протестов, начавшаяся в 2018 году в подмосковном Волоколамске. Хотя корнем проблемы является фантастический коллапс системы сбора и переработки мусора в столице, чиновники решили просто свезти мусор в другие места и начали потихоньку строить мусорные полигоны в отдалении от Москвы (например, вблизи Шиеса в Архангельской области). Однако это спровоцировало новые протесты. И в последнее время общественное негодование все чаще адресовано единственному человеку, обладающему, очевидно, достаточной властью, чтобы помочь людям, – президенту Путину.
За последние годы подобные истории стали происходить все чаще. Начавшаяся в 2018 году в Ингушетии волна протестов против соглашения о переносе границы с Чечней (выгодного для чеченского лидера Рамзана Кадырова) не утихала до весны 2019 года и потребовала вмешательства Москвы. Протест против строительства храма на территории парка, разгоревшийся летом 2019-го в Екатеринбурге, удалось остановить только после личного вмешательства Путина. В 2018 году избиратели четырех российских регионов массово проголосовали против губернаторов, назначенных Кремлем, послав явный месседж президенту.
В основе всех этих событий – серьезный кризис политической ответственности, прежде всего связанный с отношениями между регионами и Москвой. Даже если губернаторы были официально избраны в регионе, большинство из них являются назначенцами Кремля, который «управляет» ими наряду с предполагаемой «оппозицией». За некоторыми исключениям (Кадыров или президент Татарстана Рустам Минниханов), у губернаторов крайне мало реальной политической власти и финансовой автономии. Их роль на губернаторском посту сводится к администрированию, а не управлению регионом. Они подотчетны начальникам из Москвы, а не избирателям. И не важно, являются ли губернаторы «молодыми технократами» (как большинство последних назначенцев), бывшими телохранителями Путина или местными тяжеловесами.
Парадоксально, но согласно опросу «Левада-центра», рейтинги губернаторов в последние годы растут, в то время как популярность Путина падает. Это можно объяснить тем, что во избежание проигрыша выборов в регионах Кремль усилил ротацию губернаторов: в 2017 и 2018 годах в России сменились по 20 губернаторов, что вдвое больше, чем 12 годами ранее. В 2019 году их число выросло до 21, причем назначаются все более молодые кандидаты.
Однако все эти меры не более чем косметическая подтяжка, призванная заместить собой решение реальной проблемы: регионы не становятся более финансово независимыми, а их лидеры – более подотчетными избирателям.
Возможное решение?
Конституционная реформа Путина обещает создать «объединенную систему власти», которая установит в России подотчетность по принципу «снизу вверх»: мэры будут подотчетны губернаторам, а губернаторы – федеральному правительств. Но эти предложения уже вызвали недовольство местных чиновников.
Один из элементов реформы остается под знаком вопроса. Согласно первой версии законопроекта о поправках к Конституции, предполагается, что Госсовет – консультационный орган, состоящий в основном из губернаторов, – станет определять «основные направления» будущей внутренней и внешней политики страны. Что это означает на практике – и возглавит ли Путин Госсовет по истечении президентских полномочий – остается неизвестным.
Госсовет может стать базой для новой опоры вертикали власти – институтом, через который губернаторы получат реальную власть и возможность участвовать в политическом процессе. Но пока очевидно одно: вопрос об эффективном региональном и местном управлении (или о его отсутствии) останется одним из важнейших в российской политике на ближайшие годы.
* Андраш Тот-Цифра – политический аналитик (Нью-Йорк).
