Эффективное выполнение национальных проектов в ходе политического транзита, запущенного Владимиром Путиным в середине января, стало одной из приоритетных задач, поставленных перед новым премьер-министром Михаилом Мишустиным. Сегодня, когда пандемия коронавируса и падение цен на нефть больно ударили по российской экономике, очевидно, что шансы на их успешную реализацию в текущем году серьезно сократились. Более того, анализ работы правительства показывает, что их выполнение было проблематичным еще до кризиса.
Новый премьер Михаил Мишустин должен был подтолкнуть выполнение нацпроектов, однако кризис поставил этот план под вопрос. Фото: kremlin.ru
Большие надежды
Успешное выполнение 13 приоритетных национальных проектов, включающих здравоохранение, образование, ЖКХ, малый и средний бизнес, цифровая экономика и пр., должно было стать приоритетным направлением работы нового правительства во главе с Михаилом Мишустиным. Пакет проекты с общим объемом расходов более 25 трлн рублей был объявлен Владимиром Путиным в 2018 году и преподнесен как важный стимул для оживления слабого экономического роста России. Ожидалось также, что они станут своего рода гарантиями стабильности в предполагаемом транзите между путинской и последующей эпохами.
Поскольку на посту главы Росфинмониторинга Мишустин заработал репутацию эффективного менеджера, на его правительства возлагались надежды по преодолению давней фискальной проблемы России – низкого уровня исполнения федерального бюджета, тормозившего в том числе реализацию нацпроектов. Скорость имплементации проектов важна, как минимум, по двум причинам. Во-первых, Путин, судя по всему, считает, что они могут поставить страну и особенно обойденные внимание регионы на путь развития в рамках его предположительно последнего президентского срока. Во-вторых, как показало исследование Oxford Economics 2019 года, медленная реализация нацпроектов грозит превратить их в обузу для и без того слабого экономического роста.
Правительство Мишустина действительно ускорило процесс расходования бюджета. За первые два месяца 2020 года оно потратило 3,1 трлн рублей и вывело исполнение бюджета на уровень 16% от годового плана – улучшенный показатель, по сравнению с 14% аналогичного периода 2019 года. Правительство также планировало увеличить расходы на нацпроекты на 7,7%. Однако к концу марта стало очевидно, что, скорее всего, расходы теперь будут только сокращаться.
Проблемы финансирования
Нацпроекты финансируются из трех основных источников. Первый – это федеральный бюджет, обеспечивающий 13,2 трлн рублей (51,3%) от общего объема средств в 25,7 трлн, предусмотренных на эти цели. Второй – это региональные бюджеты, дающие еще 4,9 трлн рублей (19%), а третий – внебюджетный источники, или частный сектор. Предполагается, что частные инвестиции подстегнут рост экономики на местах, хотя исследование Oxford Economics указывает на излишний оптимизм такого взгляда: низкий уровень инвестирования в России (всего 20,6% от ВВП в 2019 году) сильно отстает от аналогичных показателей других развивающихся стран. Проблема, безусловно, не в отсутствии денег, поскольку, по данным Минфина, в прошлом году российский бизнес накопил на счетах около 30 трлн рублей, а скорее в растущей обеспокоенности инвесторов в связи с политической нестабильностью, практикой сведения счетов между бизнесами и отсутствием верховенства права. В итоге, бизнес медлит с принятием инвестиционных решений, особенно когда речь заходит о долгосрочном планировании, которое требуется при исполнении нацпроектов.
Региональные бюджеты тоже не в лучшей ситуации. В 2019 году число регионов с дефицитом бюджета выросло с 15 до 35. Регионы опасаются роста долговой нагрузки, поскольку при наличии крупной задолженности они рискуют оказаться под прямым контролем Минфина. Между тем, их резервы постепенно иссякают. По оценке Национального кредитного агентства, если в 2020 году цены на нефть останутся на низком уровне, стоимость долгового финансирования регионов может привести к тому, что 62 из 83 субъектов федерации полностью израсходуют свои резервы к концу года. Такой прогноз прозвучал еще до начала пандемии коронавируса в России, который дополнительно ударит по доходам регионов. Масштабы проблемы прояснятся осенью 2020 года, когда регионы начнут подавать заявки на бюджетные трансферты.
Для стимуляции нацпроектов правительство Дмитрия Медведева изначально планировало использовать часть средств Национального резервного фонда (НВФ), куда поступают доходы бюджета при ценах на нефть свыше $40 за баррель (так называемое «бюджетное правило»). Резервы НВФ при необходимости направляются на поддержку стабильной работы пенсионной системы, а также на закрытие дыр в федеральном бюджете или инвестирование в стратегические проекты, в случае если ликвидная часть фонда достигает 7% ВВП. В ноябре 2019 года правительство прогнозировало, что сможет потратить из фонда 1,5-1,7 трлн рублей в 2020-м, 3,7 трлн в 2021-м и 5,8 трлн в 2022-м. Однако в реальности в этом году на нацпроекты планировалось израсходовать только 15-20% обозначенной суммы (300-400 млрд рублей), в то время как остальные средства предполагалось привлечь из других источников.
Проверка реальностью
Планы правительства оказались под вопросом уже в середине января, когда Путин предложил конституционную реформу, уволил Медведева и назначил новое правительства. В обращении в Федеральному Собранию президент обозначил ряд новых социальных приоритетов, потребовавших дополнительных расходов в размере 2 трлн рублей на предстоящие три года. Поскольку правила расходования средств НВФ достаточно строги, была разработана схема, в рамках которой ЦБ должен был выкупить контрольный пакет акций Сбербанка за 2,3 трлн рублей (часть средств от продажи при этом возвращалась в бюджет). На этом фоне возникают сомнения относительно способности и желания правительства делать какие-либо еще крупные инвестиции из средств НВФ в этом году.
Ситуация ухудшилась в марте, после провала переговоров России с ОПЕК, в ходе которых стороны должны были договориться о сокращении объемов добычи, и последовавшего обвала цен на нефть до уровня $20 за баррель, и затем еще больше обострилась с приходом в страну пандемии коронавируса. На данном этапе средства НВФ, очевидно, будут перенаправляться на покрытие дефицита федерального бюджета, который может составить до 0,6% ВВП, по оценке первого вице-премьера Андрея Белоусова.
Нет сомнений, что ВВП России в нынешнем году снизится, по никто даже близко не может спрогнозировать насколько. Теоретически ослабленный рубль может помочь НВФ, однако курс обмена рубля к доллару не столь тесно привязан к ценам на нефть, как десять лет назад. Если же российская валюта значительно потеряет в цене, это может спровоцировать инфляционный шок и ударить по населению, а такого развития событий Кремль не может себе позволить.
Все эти проблемы имелись еще до того, как Кремль признал, что пандемия COVID-19 представляет серьезную угрозу для России. 27 марта ведущие экономисты страны обратились к правительству с открытым письмом, предложив выделить на борьбу с пандемией 5-10 трлн рублей – сумму, в десять раз превышающую кумулятивный эффект от сокращения налогов, социальных мер, отложенных кредитов, дешевых займов и прочих мер, объявленных в последние недели и покрываемых из российских резервов. К аналогичной оценке пришел и глава Счетной палаты Алексей Кудрин.
Теоретически правительство может ослабить правила НВФ и использовать его средства для увеличения экономической помощи, одновременно поддерживая уровень расходов на нацпроекты. Кроме того, хотя правительство не может повысить налогообложение, оно может по-прежнему брать кредиты или же доверить решение финансовых задач ЦБ, который также потерял 5% своих резервов из-за экономического кризиса. Однако с учетом большого количества переменных и высокой политической неопределенности российское правительство, известное своей консервативной фискальной политикой, должно было спустить реализацию нацпроектов на тормозах. Что оно и сделало 23 марта, по сути исключив их из списка приоритетных задач.
Плохая предыстория
Это не первый раз, когда амбициозная социально-политическая программа оказывается на грани срыва из-за серьезного кризиса в России. В 2008 году правительство планировало потратить $1 трлн на Концепцию социально-экономического развития России до 2020 года, которую затем пришлось серьезно переработать в 2012 года, поскольку страна с трудом справлялась с последствиями глобального финансового кризиса. Новая программа также не добилась заявленных целей. «Майские указы» Путина по сути провалились из-за замедления экономики после кризиса 2014 года и дальнейшей централизации политической власти и бюджетных доходов в ущерб регионам. Текущий кризис, затормозивший реализацию нацпроектов, скорее всего, выявит те самые дефекты экономики (например, устаревшую систему здравоохранения в регионах), которые нацпроекты были призваны исправить.
Несмотря на амбициозные заявления Путина и первоначальные усилия Мишустина, становится все более очевидным тот факт, что имплементация очередной серии нацпроектов будет отложена, пока Россия продолжает бороться с кризисными явлениями, многие из которых можно было избежать.
В прошлом году Кудрин предложил изменить бюджетное правило, установив планку отсечения для НВФ на уровне $45 за баррель, а полученную разницу инвестировать в здравоохранение и образование. Когда нынешний кризис наконец закончится и Россия неизбежно пересмотрит программу реализации нацпроектов, правительству придется подумать над тем, как привлечь к ним частные инвестиции и улучшить инвестиционный климат, чтобы, в том числе, защитить регионы перед лицом будущих неожиданных кризисов.
