В послании Федеральному собранию 15 января Владимир Путин анонсировал масштабную конституционную реформу, призванную обеспечить транзит власти после окончания его президентских полномочий в 2024 году. Спустя всего несколько часов после выступления Путина правительство Дмитрия Медведева в полном составе ушло в отставку и была предложена кандидатура нового премьер-министра. Многие важные аспекты переформатирования системы власти в России остаются неясны, но в долгосрочной перспективе, возможно, есть повод для оптимизма.
Обращение Владимира Путина Федеральному собранию 15 января 2020 г. стало политическим сюрпризом для многих. Фото: kremlin.ru.
День оглашения ежегодного послания Владимира Путина Федеральному собранию неожиданно стал одним из самых политически насыщенных в новейшей истории России: президент представил масштабный пакет поправок к Конституции, после чего Дмитрий Медведев объявил об отставке своего кабинета и был назначен новый глава правительства. Предложенные изменения конституционных норм пока вызывают много вопросов, но ясно одно: Путин не собирается оставаться в президентском кресле после 2024 года.
Мало кто в России и за ее пределами всерьез ожидал, что Путин покинет политическую сцену в 2024-м. Оставаться во власти в качестве главы государства ему мешает действующая конституция, разрешающая не более двух президентских сроков подряд. В 2008 году эту проблему решили при помощи так называемой «рокировки», когда Путин и Медведев поменялись креслами на один срок. По мнению многих, отказ Медведева от участия в президентских выборах в пользу Путина, предъявленный обществу осенью 2011 года как заранее принятое решение, способствовал подъему протестного движения, пик которого пришелся на зиму 2011-го. Учитывая столь неприятный для власти опыт, повторение того же сценария в 2024 году маловероятно.
Если обойти конституционные нормы уже невозможно, их нужно изменить. Возможными решениями «проблемы-2024» могли бы стать снятие ограничения на число президентских сроков по примеру Беларуси или создание новой сверхруководящей позиции, подобной «лидеру нации» в Казахстане. Однако оба эти варианта, пусть и теоретически возможные, едва ли подойдут российской политической системе, где правящий режим стремится всячески поддерживать видимость легитимности власти.
В последнее время эксперты по России активно обсуждают другой возможный сценарий: Путин может изменить баланс сил между законодательной и исполнительной властью, создав для себя новую лидерскую позицию вне президентского кабинета. Спекуляции на эту тему подогрел сам президент, предложив в ходе своей декабрьской пресс-конференции убрать оговорку «подряд» из статьи о президентских сроках. Многие эксперты усмотрели в этом намерение Путина ослабить своего будущего преемника.
После обращения к Федеральному собранию контуры институциональной реформы проявились более отчетливо. Посвятив первую часть своей речи социальным проблемам страны (преодоление демографического кризиса, финансовая поддержка семей с детьми, борьба с бедностью, улучшение ситуации в сфере здравоохранения, создание благоприятного инвестклимата), Путин заговорил о целесообразности изменения Основного закона. Среди прочего он предложил наделить Госдуму полномочиями утверждать кандидатуры не только премьер-министра, но и вице-премьеров и министров, формально закрепить в Конституции статус Госсовета, предоставить президенту право инициировать проверку конституционности принятых парламентом федеральных законов, а также увольнять судей Верховного и Конституционного судов. Эти поправки вкупе с запретом чиновникам иметь иностранное гражданство и вид на жительство за границей и с ограничением президентского правления всего двумя сроками говорят о том, что, уходя со своего поста, Путин планирует преобразовать институт президента и усилить роль Госдумы.
Нет сомнений, что он останется значимой политической фигурой, — возможно, в качестве главы Госсовета, который на протяжении двадцати лет был совещательным органом, а теперь может получить властные полномочия. В результате российская система госуправления станет напоминать китайскую, где Госсовет представляет одну из трех ветвей власти, наряду с Коммунистической партией и Народно-освободительной армией.
Если Дума станет значимым органом, наделенным реальными полномочиями, конкуренция за депутатские кресла возрастет. Предвыборная борьба необязательно автоматически ведет к демократии, однако она может способствовать развитию политического плюрализма
Таким образом, Путин четко обозначил свое намерение пока остаться самым влиятельным политическим игроком в России. Этот статус нужен ему не только для того, чтобы не оказаться в положении «хромой утки» (так в англосаксонской политической традиции называют политика, не баллотирующегося на следующий срок), но и чтобы сохранить стабильность всей российской политической системы, опирающейся на патрон-клиентские отношения и личные связи. Когда подобная система лишается своего лидера, растущая конкуренция и атмосфера неопределенности среди элит могут подвести ее к краху. Падение авторитарных режимов в 1970-х и 1980-х годах, опыт «цветных революций» и «арабской весны» свидетельствуют о том, что недемократическая система может справиться с массовыми протестами при условии сплоченности элиты; если же элита расколота и внутри нее сильны бунтарские настроения, политический переворот практически неизбежен. Инициированные Путиным конституционные изменения однозначно указывают на то, что он стремится сохранить существующую политическую систему, возглавив ее в новом качестве после 2024 года.
Тем не менее некоторые изменения — а именно перераспределение полномочий между ветвями власти — в долгосрочной перспективе могут дать положительный эффект. Суперпрезидентская модель власти, существовавшая до сих пор в рамках ельцинской конституции 1993 года, будет cущественно преобразована с целью расширить полномочия парламента. На сегодняшний день Госдума не имеет реального политического веса: ее депутаты лишь штампуют спускаемые сверху законы, занимаются лоббированием, не участвуют в выработке политического курса и уж тем более не представляют интересы избирателей. Если Дума станет значимым органом, наделенным реальными полномочиями, конкуренция за депутатские кресла возрастет. Предвыборная борьба необязательно автоматически ведет к демократии, однако она может способствовать развитию политического плюрализма. В таких условиях, отмечает профессор политологии Университета Торонто Лукан Вэй, сохранять авторитарное правление значительно сложнее. Более того, по мнению Вэя, для возникновения политического «плюрализма по умолчанию» не требуется общественного запроса на демократические реформы.
Рост политической конкуренции может повысить и активность российских избирателей. Появятся стимулы для создания сильных политических партий, которые могли бы вести серьезную предвыборную борьбу. Свою готовность мобилизоваться в рамках избирательных кампаний российские граждане продемонстрировали минувшим летом, когда тысячи людей вышли с протестами против недопущения независимых кандидатов к участию в выборах в Мосгордуму. Самовыдвиженцам удалось достучаться до избирателей с помощью кампаний, включавших поквартирную агитацию.
Система, созданная Путиным за последние двадцать лет, постепенно вытеснила из российской политики все элементы подлинной демократии — ограничив деятельность политических партий, выстроив политическую вертикаль и превратив государственный пост в средство извлечения прибыли. Следствием работы этой системы стали аполитичность большой части населения страны и оторванность граждан от повседневной политики. Обратный процесс, начинающийся с усиления роли парламента, может в долгосрочной перспективе привести к росту гражданского самосознания. Как полагает профессор политологии Университета Иллинойса Милан Сволик, людям нужно «научиться любить демократию», а этот процесс требует времени и развития политической конкуренции, при которой выкристаллизовываются достойные политики.
На фоне конституционной реформы думские выборы 2021 года станут критически важными для выживания Путина. «Единой России» предстоит решить проблему падающих рейтингов, чтобы получить большинство в Госдуме и помочь Путину ввести в должность следующего премьер-министра, который будет контролировать процесс его перехода на другую должность. Если партия власти потерпит поражение, тщательно продуманный Путиным план политической трансформации может оказаться невыполнимым.
