Институт современной России

Сегодня трудно понять логику принятого Кремлем в 2004 году решения об отмене смешанной избирательной системы на парламентских выборах и введении чисто пропорциональной. Однако логика в этом присутствовала, и ее отличительной чертой была краткосрочность: важно то, что сейчас, а после будет после. Сама суть «ручного управления» исключает возможность планирования и основывается на реактивном принятии решений, влиянии сиюминутных факторов и слабости законов и институтов. Политическая воля здесь и сейчас – вот что правит Россией на протяжении последних 13 лет. В 2004-м и в 2012-м у власти были совершенно разные мотивы для избирательной реформы.

В 1993–2003 годах нижняя палата российского парламента формировалась по смешанной избирательной системе: 225 депутатов избирались в одномандатных округах (победителю было достаточно получить относительное большинство голосов), а еще 225 – по партийным спискам в рамках единого общенационального избирательного округа. На протяжении многих лет (особенно активно – в 1999–2000 годах) в Кремле обсуждали вопрос о переходе к чисто мажоритарной системе выборов. Одним из главных свойств мажоритарной системы, сформулированным французским ученым Морисом Дюверже, является трансформация многопартийной системы в двухпартийную: сокращение количества партий и их укрупнение. Политическая наука определяет для этого две причины. Как отметил политолог Вячеслав Никонов, «шансы на успех имеют только те партии, чьи кандидаты оказываются первыми в своих округах (...), поэтому близкие по духу политические силы получают стимул к объединению в поддержку сильнейших кандидатов, чтобы не оказаться на обочине политического процесса». К тому же избиратели, стремящиеся реально повлиять на исход выборов, а не просто выразить симпатии какой-либо политической силе, будут голосовать за кандидата, способного одержать победу в их округе, – так называемое полезное или тактическое голосование.

В России сторонники мажоритарной системы по аналогии с западными учеными возвели в аксиому тезис о том, что она приводит к стабильности. В 1999 году часть прокремлевских экспертов выступала за переход к чисто мажоритарной системе выборов, поскольку это якобы способствовало бы политической стабилизации в стране. Их противники указывали на то, что если в государстве установлена парламентская форма правления, то укрупнение партий становится важнее критерия представительности, однако при президентской (или смешанной президентско-парламентской) системе власти необходимость малого количества партий теряет актуальность, а потребность в широком представительстве всего спектра политических сил общества, напротив, увеличивается.

На самом деле в 1999 году Кремль находился в состоянии глубокого политического и морального кризиса. Преемники Бориса Ельцина сменяли друг друга, популярность оппозиционного блока «Отечество – Вся Россия» (ОВР) росла, элиты были расколоты, сепаратистские тенденции усиливалась, а главное – исполнительная власть не имела политического контроля над парламентом и была вынуждена продавливать нужные ей решения посредством крайне сложного торга с коммунистическим большинством Госдумы. Центральная власть образца 1990-х годов не могла даже приблизиться к той степени контроля над законодательной ветвью, которую сегодня имеет Путин. В таких условиях мечту Кремля о мажоритарной системе можно было понять: она строилась на примитивной логике и простой задаче – снизить представительство коммунистов в Госдуме. Если по партийным спискам КПРФ на выборах 1995 года получила 99 мандатов из 225 (44%), то в одномандатных округах – только 58 из 225 (26%).

Однако в 1999 году дальше обсуждения дело не пошло. То ли Кремль не был уверен в своей способности провести эту реформу через парламент, то ли мешали постоянная нестабильность в исполнительной власти и неопределенность вокруг преемника, которая разрешилась только в августе 1999 года. Владимир Путин, перешедший с поста директора ФСБ на пост главы правительства, об избирательной реформе не беспокоился: он начал активно заниматься партийным строительством. Пропутинский блок «Единство» добился успеха на парламентских выборах в декабре 1999 года, по итогам которых администрация президента сформировала в Думе лояльную коалицию из двух фракций («Единство» и переметнувшееся на сторону власти ОВР) и двух депутатских групп («Регионы России» и «Народный депутат»). Таким образом, в 2000 году Путин стал первым российским президентом, сумевшим получить лояльное парламентское большинство.

Однако этим большинством (вновь сформированным на выборах 2003 года) он воспользовался не для введения мажоритарной системы, а для перехода к системе чисто пропорциональной, что было полной неожиданностью для многих экспертов. Теракт в Беслане стал шоком для всей страны, и власть воспользовалась резким ростом спроса на сильное государство для проведения целого комплекса политических контрреформ. Именно тогда были отменены прямые выборы губернаторов, ужесточено законодательство о политических партиях. Вскоре началась и «шпионская истерия»: были приняты законы, ставящие под контроль неправительственные организации. 2004 год стал для России переломным: Кремль использовал теракт в Беслане для резкого поворота в системе политического управления и более быстрого и методичного «закручивания гаек».

Так зачем Путину в 2004 году понадобилась чисто пропорциональная система? В такой системе каждое объединение получает в законодательном органе число мандатов, соответствующее проценту поданных за него голосов избирателей. Эта система изначально считается более честной и демократичной, поскольку обеспечивает более или менее правильное отражение различных политических интересов в законодательной власти и создает благоприятные условия для плюралистической и многопартийной структуры общества. В соответствии с «законом Дюверже» пропорциональная система поощряет существование относительно мелких партий.

Однако в России эта теория, подтвержденная практикой в других странах, не сработала. Введя пропорциональную систему, Путин резко ужесточил партийное законодательство, в результате чего в стране официально осталось лишь семь партий (вместо более чем 50). Только четыре из них имели шансы пройти в Госдуму, при этом три («Единая Россия», «Справедливая Россия» и ЛДПР) были полностью лояльны власти, а четвертая (КПРФ) – вполне договороспособна. В 2003 году, когда «Единая Россия» получила 67% депутатских мандатов, а КПРФ отстала настолько, что была вынуждена довольствоваться 10%, Путин понял, что именно сильная партия власти является ключом к управляемой партийной системе с доминирующим игроком и к лояльному парламенту. В 2007-м и в 2011-м пропорциональная система сработала безотказно: высокий рейтинг власти гарантировал стабильное положение правящей партии и лояльность думского большинства.

В последний раз Госдума избиралась по смешанной системе в декабре 2003 года. Тогда «Единая Россия» получила по партийным спискам 37% голосов, однако за счет депутатов-одномандантиков заняла 67% мест в нижней палате парламента

Все испортили массовые протесты против фальсификаций на выборах в Госдуму в декабре 2011 года. Пропорциональная система удобна авторитарной власти только в том случае, если правящая партия получает более 50% голосов и если у нее нет сильных конкурентов. В декабре 2011 года Кремль испугался, что через пять лет, к следующим выборам в Госдуму, эти условия уже не будут соблюдаться и что перемены в обществе могут в одно мгновение заставить пропорциональную систему играть против интересов власти. Бренд «партии жуликов и воров» стал настолько популярным, что угрожал подорвать и без того зыбкое положение «Единой России», удерживающей большинство во многом благодаря административному ресурсу и фактической безальтернативности. В этих условиях Путину, по словам российских демократов, пришлось «переигрывать самого себя». «Именно Путин разрушил эту избирательную систему, именно Путин привел к тому, что начались массовые фальсификации, немотивированное закрытие политических партий и вся избирательная система была дискредитирована. Как и нынешняя Государственная дума», – заявил сопредседатель Республиканской партии России – Партии народной свободы Владимир Рыжков. Власть стала жертвой политической конъюнктуры, что в очередной раз указывает на отсутствие внятной стратегии.

Здесь стоит вспомнить про Дмитрия Медведева. Выбрав Медведева своим преемником, Путин рассчитывал убить сразу двух зайцев: получить надежного местоблюстителя и возможность поиграть в «демократа». Медведев же принял свою роль чересчур близко к сердцу. Это традиционная проблема половинчатых решений. Путин побоялся менять Конституцию и идти на третий срок (он панически боится стать маргиналом на международной арене), но в то же время не сумел поставить абсолютную марионетку. Марионетка опасна тем, что сегодня она твоя, а завтра может стать чьей-то еще. Здесь был нужен именно партнер, который искренне сыграет свою роль и отойдет, когда его об этом попросят.

Такой подход обязывал Путина предоставить Медведеву некое поле для автономного маневра, для выработки «медведевского курса». И Медведев этим воспользовался. Началась политическая «оттепель», которая во многом создала фундамент для декабрьских протестов: общество на протяжении четырех медведевских лет привыкало к тому, что оно является партнером власти, что теперь идет диалог и делаются попытки выстроить взаимопонимание. Оппозиционных журналистов и правозащитников стали приглашать в Кремль, оппозиционных политиков – на заседания Госдумы. Путина начали подвергать критике. Он перестал быть «тефлоновой», неприкосновенной и сакральной фигурой. Своими осторожными шагами Медведев создал в стране совершенно иную атмосферу. Именно поэтому, когда Путин столь грубо и безапелляционно заявил, что возвращается в Кремль, многим это показалось наступлением темноты после долгожданного солнца.

Именно Дмитрий Медведев в 2010 году первым заговорил о возвращении к смешанной системе выборов и даже поручил своей администрации изучить такую возможность. Однако с этим вопросом – как и со многими другими медведевскими инициативами – случился казус. В своем последнем послании Федеральному собранию в декабре 2011 года он произнес крайне несуразную и непонятную фразу о «пропорциональном представительстве по 225 округам», что натолкнуло наблюдателей на мысль о том, что речь идет о двухмандатной мажоритарной системе. Специалисты еще называют ее «пиночетовской». Ближайший соратник Медведева Аркадий Дворкович заявил о возвращении смешанной системы выборов, существовавшей до 2004 года. В итоге реформа обернулась «пшиком»: действующая пропорциональная система была сохранена, но партии обязали разделить свои избирательные списки на 225 групп. Иными словами, в начале 2012 года Путин заблокировал проведение реформы, которую в итоге сам же решил проводить. Такая вот «долгосрочная», «хорошо продуманная» стратегия власти.

В нынешних условиях смешанная система будет работать по образцу 1999 и 2003 годов. Отличием является ослабленная роль партии власти: Кремль готовится к тому, что бренд «Единой России» будет окончательно дискредитирован и ее ребрендинг станет неизбежным. Вероятно, будет создан провластный избирательный блок – администрация намерена вернуть такую возможность на парламентских выборах. При этом по состоянию на сегодняшний день в России зарегистрированы уже 54 политические партии. Приняв решение о либерализации партийного законодательства, Кремль не мог не пойти на реформу избирательной системы. Мажоритарная составляющая при этом становится дополнительной страховкой: если бы выборы 2011 года проходили по смешанной системе, в подавляющем большинстве округов, скорее всего, победила бы партия власти и итоговый результат позволил бы «Единой России» сохранить две трети мест в Госдуме.

Тем не менее необходимо понимать, что инициатива Путина – пока лишь «кот в мешке». В декабрьском послании президента Федеральному собранию ясно не много: Владимир Путин лишь сказал, что «многие политические партии и эксперты предлагают вернуться к смешанной системе выборов в Государственную думу – по партийным спискам и по одномандатным округам, которые, конечно, еще нужно будет определить». Сегодня мы не знаем ни соотношения между пропорциональной и мажоритарной составляющими, ни порога избирательного барьера. Но можно не сомневаться, что избирательные правила в России будут и дальше меняться в соответствии с политическими интересами Кремля: любая избирательная реформа будет направлена на усиление контроля исполнительной власти над составом парламента.