Институт современной России

В российской системе власти Счетная палата (СП) позиционируется как высший орган финансового контроля (ВОФК). Подобный орган существует практически во всех странах, однако правовое положение российского аналога при ближайшем рассмотрении оказывается весьма специфическим. В соответствии с международной концепцией функционирования ВОФК по своей природе, правовому статусу и организации деятельности эти органы являются органами публичного финансового контроля со стороны общества (налогоплательщиков) за законностью, целесообразностью и эффективностью использования государственных средств. В странах с развитыми демократическими институтами органы финансового контроля являются самостоятельным звеном единой системы государственных органов, обособленным в организационно-правовом отношении и владеющим значительным набором полномочий.

В России Счетная палата достаточными полномочиями не обладает. Кроме того, особенно в последние годы, она зависит в своей деятельности и механизмах формирования исключительно от Кремля. Российская «Википедия» утверждает, что СП является парламентским органом финансового контроля. Однако это верно лишь частично. Действительно, до принятия в 1993 году нынешней российской Конституции Счетная палата предполагалась как орган парламентского контроля. В 1991 году была создана Контрольно-счетная палата РСФСР, которую уже через несколько месяцев преобразовали в Контрольно-бюджетный комитет при Верховном совете. В Конституции 1993 года Счетная палата упоминается в разделе о Федеральном собрании. В статье 101 говорится, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом».

Однако на практике Счетная палата всегда была независимой от всех ветвей власти, в том числе от парламента. За все время существования этого органа у него было всего два председателя. Первый – бывший глава Верховного совета Кабардино-Балкарии Хачим Кармоков – возглавил СП в рамках распределения постов между фракциями и депутатскими группами после выборов депутатов Госдумы в декабре 1993 года. На тот момент Счетная палата не имела ничего, кроме председателя. Кармоков фактически выстроил ее работу с нуля. Зато тогда СП действительно формировалась парламентом. Коммунисты, имевшие в 1990-е годы большинство в Госдуме, использовали Счетную палату в своих политических интересах, а аудиторы часто привлекались как оружие в «олигархических» войнах. Однако влиятельным органом СП в 90-е так и не стала: она обнаруживала миллиарды растраченных с нарушениями средств, однако никаких серьезных последствий это не влекло. В палате существовал и внутренний плюрализм, отдельные аудиторы вели свою игру, независимую и от Кармокова, и от Кремля. Заместитель председателя СП, бывший «яблочник» Юрий Болдырев был гораздо более публичной фигурой, чем Кармоков.

Вторым председателем СП, назначенным в 2000 году, стал Сергей Степашин – бывший глава Федеральной службы контрразведки (ФСК), бывший министр юстиции, бывший министр внутренних дел и бывший премьер-министр России. Ни на одном из этих постов Степашин не был самостоятельной и сильной фигурой. В конце 1990-х некоторые группы влияния продвигали его в премьеры и преемники Бориса Ельцина, однако в этом качестве он пробыл всего 82 дня. Где бы ни работал Степашин, он так и не становился «своим». Для Ельцина он был слишком мягким. Для Путина (с которым он познакомился, будучи главой управления Агентства федеральной безопасности по Санкт-Петербургу и Ленинградской области) он оставался ненадежным кадром, на который нельзя было в полной мере положиться. В ФСК Степашин воспринимался как «временщик» и ельцинский ставленник и надолго во главе ведомства не задержался. Став премьером, Степашин был быстро «съеден» группой Николая Аксененко – Бориса Березовского. Последний убедил президента Ельцина назначить премьером и своим преемником Владимира Путина.

На пост главы Счетной палаты Сергея Степашина выдвинули думские фракции «Единство», «Союз правых сил», «Яблоко», ЛДПР и «Отечество – вся Россия», а также депутатские группы «Регионы России» и «Народный депутат». Почему Путин поддержал назначение своего недавнего конкурента, понятно: нынешний президент предпочитает нейтрализовывать возможных недругов, раздавая им статусные, но не особо влиятельные посты. Вот что писала газета «Коммерсантъ» 25 марта 2000 года: «Степашин, пожалуй, как никто до него, легко меняет публично заявленные позиции. Не будем вспоминать брошенных на ветер “слов офицера”. В его политической биографии есть два характерных поворота. Получив отставку, Сергей Степашин, глядя в телекамеру, со слезой в голосе говорил, как он все равно останется в команде президента. А сам, поторговавшись, ушел в клинически оппозиционное “Яблоко”. Второй поворот произошел совсем недавно. Заявив на похоронах Анатолия Собчака о своих претензиях на пост губернатора Санкт-Петербурга, он буквально через два дня выполнил команду “Кругом марш!” и поддержал кандидатуру Валентины Матвиенко. Анекдотическая “гибкость” Степашина делает его очень удобной фигурой».

Под руководством Татьяны Голиковой Счетная палата останется такой же лояльной Кремлю, какой она была при Сергее Степашине

Уже тогда, в начале 2000-го, Путин приступил к укреплению «вертикали власти», изменив способ формирования верхней палаты парламента и взяв под свой контроль Счетную палату. Несмотря на то что СП тогда формировалась парламентом, у Кремля уже были эффективные рычаги влияния на решения депутатов: после выборов в декабре 1999 года администрация президента впервые смогла сформировать относительно устойчивое провластное большинство в Госдуме. Кроме того, уже в феврале 2000 года в Счетную палату был назначен Александр Семиколенных, ранее работавший под руководством Путина в контрольном управлении администрации президента. При этом предусматривалась необходимость укрепления аппарата палаты (для придания ему большей эффективности) и дальнейшей ротации состава аудиторов.

Ставка на Степашина оправдалась. В 2004 году он инициировал поправки в закон, которые наделили президента правом предлагать кандидатуру главы СП и отстранять его от должности. Степашин «сдал Счетную палату президенту», писала российская пресса, снова вспоминая о чудесах «гибкости» несостоявшегося преемника. В период президентства Дмитрия Медведева, когда казалось, что он может пойти на второй срок, Степашин сближался с новым президентом, участвовал в работе промедведевской Ассоциации юристов России, помогал с реформой МВД.

Де-факто те функции, которые в западных странах выполняет ВОФК, в России возложены на Федеральное казначейство и на подчиненный Министерству финансов Росфиннадзор – главный институциональный конкурент Счетной палаты. В последние годы эти ведомства пытаются договориться о синхронизации своей работы, однако смысла в этом мало, учитывая общую институциональную слабость всех контрольно-надзорных органов России. Правда, в нынешнем году был принят закон, который превращает Счетную палату, Росфиннадзор и Федеральное казначейство в единую систему бюджетного контроля с расширенными полномочиями. Федеральное казначейство и казначейская система займутся внутренним контролем за соблюдением бюджетных лимитов и документарной проверкой законности финансовых обязательств. Росфиннадзор и региональные и муниципальные органы финансового контроля, в свою очередь, будут проверять отчетность о реализации госпрограмм и об исполнении государственных и муниципальных заданий. Счетная палата займется «внешним контролем» и будет проверять законность исполнения бюджета. Поправки фиксируют в КоАП закрытый перечень из двух десятков составов бюджетных нарушений с увеличенными ставками штрафов.

В нынешнем году была также принята новая редакция закона «О Счетной палате». Кандидатуры для назначения на должность председателя СП и аудиторов от Госдумы будут вноситься президенту РФ советом нижней палаты по предложению партийных фракций; кандидатуры для назначения на должность заместителя председателя СП и аудиторов от Совета федерации – советом верхней палаты по предложениям профильных комитетов. Однако президент может назначить главой СП любого другого человека, не входящего в списки парламентариев. Закон запрещает руководителю Счетной палаты, его заместителям и аудиторам занимать свои должности более двух сроков подряд. Кроме того, расширяются и полномочия Счетной палаты. Правоохранительные органы обязаны информировать СП о ходе проверки и о ее результатах, если СП направила им материалы, указывающие на признаки составов преступлений. Палата сможет проводить проверку госзакупок, оценивать необходимость самой покупки, ее влияние на эффективность госоргана. Увеличился список операций, которые Счетная палата сможет замораживать после согласования с Думой, в том числе по тем же госзакупкам.

На должность председателя Счетной палаты Владимир Путин в начале сентября предложил экс-министра социального развития и помощника президента Татьяну Голикову. 20 сентября она была утверждена Государственной думы. Она много лет работала под началом министра финансов Алексея Кудрина и заслужила репутацию «королевы бюджета» за свою феноменальную память на цифры и способность контролировать ситуацию. Правда, у Голиковой есть и репутационные проблемы – за неоднозначную связь с медицинской отраслью СМИ прозвали ее «мадам Арбидол». Голикова – жесткий администратор и могла бы продемонстрировать свою эффективность, говорил «Ведомостям» на условиях анонимности близкий к правительству чиновник. «Но эти же ее навыки могут быть востребованы и в правительстве в случае смены кабинета министров: она отличный кандидат на пост вице-премьера», – отмечает собеседник издания. Иными словами, должность главы Счетной палаты рассматривается как резерв для сильных кадров, готовых в случае необходимости «пойти на повышение».

При этом не меняется главное – Счетная палата как орган, который на 100% зависит от Кремля, не в состоянии в полной мере выполнять функции, которые заложены в концепцию международного понимания «органа финансового контроля». Зато она становится политическим инструментом, с помощью которого Кремль может влиять на крупные госкомпании, правительство Медведева и региональные администрации. С приходом Голиковой Счетная палата может стать своего рода «финансовым Следственным комитетом», выполняющим политические функции чаще, чем свои прямые обязанности. Вряд ли государство станет от этого эффективнее.