Одной из главных политических интриг 2014 года станет вопрос, отменит ли Кремль прямые выборы мэров в крупных городах России. Отмене выборов мешают Конституция РФ и Европейская хартия о местном самоуправлении, однако в околокремлевских кругах, кажется, придумали, как обойти законодательные препоны. По мнению политолога Татьяны Становой, у Кремля сейчас большой соблазн довести вертикаль власти до местного уровня.
Местное самоуправление в период проведения активных политических реформ первого-второго сроков президентства Владимира Путина оказывалось преимущественно на периферии преобразований. Местное самоуправление по российской Конституции не входит в систему органов государственной власти, политических и экономических ресурсов там сосредоточено немного. По итогам завершения процесса формирования «путинского режима» местный уровень оставался практически единственной возможностью для независимых политиков участвовать в выборах. Выборы мэров крупных городов всегда были «головной болью» губернаторов – именно они, как правило, находились в постоянных институциональных конфликтах с главами региональных центров. В 1990-е годы Кремль активно манипулировал противоречиями между региональной и местной властью, как правило, используя последнюю в качестве противовеса неподконтрольным «красным» губернаторам. В 2000-е годы, после построения «вертикали власти», Кремль стал держаться от таких конфликтов в стороне: и местная, и региональная власть были политически лояльными, а развивающиеся конфликты носили сугубо локальный и часто хозяйственный характер.
Возможно, Кремль бы не трогал местное самоуправление и дальше, если бы не несколько важных факторов. Во-первых, это возникновение нового политического протеста конца 2011 – начала 2012 годов, что также позволило заявить о себе и плеяде новых политических лидеров, не обремененных репутационными проблемами либералов 90-х. Если до 2011 года федеральная власть проигрывала преимущественно представителям «Справедливой России», то с 2012 года стали проявлять себя новые харизматичные лидеры из местной элиты, не связывающие себя с традиционными парламентскими силами. Новая политическая угроза, исходящая от «разгневанного городского класса», заставила Кремль более внимательно посмотреть на политико-юридические возможности для политического участия. Города стали полем битвы между властью и несистемной оппозицией, громкие кампании на местах приобретали федеральный масштаб.
Партийная принадлежность в последние годы имеет все меньшее значение, а главным критерием успеха становится непричастность к партии власти. Неслучайно практически поголовно на местных выборах единороссы идут как самовыдвиженцы: кампания «против партии жуликов и воров», проведенная Алексеем Навальным в декабре 2011 года, дала свои результаты. Одним из самых громких проигрышей власти стала кампания в Ярославле: там в марте 2012 года на выборах мэра первое место занял Евгений Урлашов, поддержанный Михаилом Прохоровым. Через год его обвинили во взятке и арестовали.
Слабые позиции партии власти на местном уровне компенсировались реформой модели местного управления городами. «Единая Россия» делала ставку на изменение модели управления местными образованиями: повсеместно стали вводиться сити-менеджеры, а прямые выборы мэров оттесняться. Так, по данным Минрегиона (аналитический материал о практике применения модели сити-менеджера опубликован на сайте ведомства), в 94,7% местных образований, где применяется схема сити-менеджера, мэр избирается из числа депутатов, в остальных случаях – напрямую избирателями. Из всех муниципальных образований на территории России модель сити-менеджера действует в 21%. В крупных городах региональная власть проталкивала через «Единую Россию» поправки в местные уставы, разделяющие должности мэра и сити-менеджера: за первым закреплялись политические функции, за вторым – хозяйственные. Первый избирался (либо напрямую, либо из числа местных депутатов), второй нанимался по контракту. Однако такая схема управления вела к двоевластию и перманентным политическим конфликтам внутри городов. Причем конфликты в такой модели чаще всего связаны с конкуренцией местных кланов, противоречиями между региональной властью и партией власти, внутри «Единой России». Постепенно от такой модели стали отказываться.
В конце прошлого года Владимир Путин четко дал понять, что допускает более глубокую правку Конституции РФ, причем в первую очередь это касается именно федеративных отношений и местного самоуправления
Таким образом, во-вторых, попытка региональных властей добиться политического контроля над крупными городами в своих субъектах через введение сити-менеджера оказалась далеко не продуктивной.
В-третьих, происходит медленная психологическая трансформация сознания Владимира Путина. В частности, речь идет о правке российской Конституции. В конце прошлого года в рамках своего ежегодного послания Федеральному собранию Владимир Путин четко дал понять, что допускает более глубокую правку Основного закона, причем в первую очередь это касается именно федеративных отношений и местного самоуправления.
В-четвертых, «Единая Россия» утрачивает свои позиции в местных представительных органах. Ранее вся система политического контроля и рычаги влияния строились исходя из доминирования партии власти в местных советах. Интересная ситуация сложилась в Москве после местных выборов 4 марта 2012 года. Почти в двух десятках московских муниципалитетов начались проблемы с выбором председателя, рассказывали «Газете.Ru» независимые муниципальные депутаты из разных районов Москвы. В тех районах, где у оппозиции по итогам выборов в местное самоуправление 4 марта одинаковое число мест с единороссами и их сторонниками (такова ситуация в Жулебино, Дорогомилово, Тропарево-Никулино, Черемушках и других районах) или хотя бы чуть больше трети мест, партии власти не удавалось сразу провести своего председателя. Всего депутаты, выдвигавшиеся по спискам от «Справедливой России», КПРФ, «Яблока» или в качестве независимых самовыдвиженцев, получили на выборах около трети из полутора тысяч мест в муниципалитетах.
В общем, на местном уровне с каждым годом ситуация, грубо говоря, все заметнее выходит из-под контроля. Губернаторы, которые теперь могут избираться, а не назначаться, получают дополнительный политический ресурс, а значит, и амбиции: потребность в том, чтобы «подмять» мэров крупных городов, возрастает. Кремль оказывается в непростой ситуации: либо позволить несистемной оппозиции и дальше успешно использовать местный уровень для проведения своих громких кампаний, тут же становящихся федерально значимыми, либо все-таки отменять выборы. В противном случае поразительно высокий результат Навального в Москве и победа Евгения Ройзмана в Екатеринбурге в сентябре 2013 года превратятся в повседневную норму.
В ноябре прошлого года Владимир Путин выступил с поручением к правительству провести инвентаризацию полномочий всех типов муниципалитетов и подготовить предложения о внесении необходимых изменений в законодательство. Как мы уже хорошо знаем, плохие решения Путин предпочитает реализовывать чужими руками. Потому отмена выборов в крупных городах ведется даже не «Единой Россией», а близким к Кремлю Институтом социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) под руководством Дмитрия Бадовского. Как сообщил «Коммерсантъ», Институт подготовил аналитическую записку, которая передана в администрацию президента, органам федеральной власти и вынесена на всеобщее обсуждение.
На реформу может уйти около двух лет. В таком случае несистемная оппозиция будет загнана на выборы поселкового уровня, что, вероятно, вполне устраивает и Кремль, и губернаторов
Авторы документа предлагают две основные модели реформы. Первая предполагает создание территориальных органов власти вместо существующих городских округов и муниципальных районов (так называемый второй уровень МСУ). Статус МСУ сохранят только городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования, межселенные территории (первый уровень). Глава территориального органа власти (бывшие мэры городов второго уровня) назначается губернатором (возможно согласование с депутатами первого уровня через голосование о доверии), городские думы упраздняются. При этом глава отчитывается перед населением и депутатами МСУ первого уровня, которые могут потребовать у губернатора его отзыва по итогам работы за год.
Вторая модель предлагает создание городских агломераций – нового вида муниципальных образований в столицах субъектов РФ. В агломерации возможно сохранение МСУ двух уровней. Главы агломераций назначаются губернатором и также могут быть отозваны представительным органом (который будет образовываться с помощью не выборов, а делегирования депутатов самоуправления первого уровня и обладать весьма ограниченными полномочиями) или населением по итогам ежегодных отчетов. Отчасти агломерации сходны с моделью МСУ в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге, хотя в этих мегаполисах есть прямые выборы главы исполнительной власти, полноценное законодательное собрание и право принимать собственный бюджет.
Авторы уверены, что обе модели не потребуют поправок в Конституцию и соответствуют Европейской хартии МСУ, ратифицированной РФ. Вводить модели предлагается на уровне пилотных субъектов РФ. В некотором противоречии с этим авторы указывают на целесообразность проведения реформы до выборов в Госдуму 2016 года, а также на снижение уровня «ответственности и прозрачности» деятельности МСУ в ожидании реформы.
Отмена выборов в крупных городах была поддержана и близким к Кремлю Фондом развития гражданского общества (ФоРГО) Константина Костина (того самого, чья супруга Ольга Костина была свидетелем обвинения по делу ЮКОСа). Костин, правда, предложил дать регионам возможность выбирать из разных моделей, предусмотрев, например, «параллельное существование выбранного мэра и назначенного губернатором руководителя». Законодательное оформление реформы, считает Константин Костин, займет не меньше года, а потом в течение нескольких лет должен быть переходный период.
Владимир Путин, не называя вещи своими именами, хоть и косвенно, но поддержал реформу. На итоговой пресс-конференции он, в частности, заявил следующее: «У нас двухуровневая система, она, конечно, громоздкая, малоэффективная. Город, допустим, полтора миллиона человек. Рядовой гражданин разве может добраться до начальства? Но это уже квазигосударственный уровень управления, квазимуниципальный». Свое личное мнение об отмене выборов он предпочел не высказывать, сохранив интригу. Обсуждение реформы идет полным ходом. По данным «Коммерсанта», пилотный проект может быть запущен в Волгограде.
На реформу может уйти около двух лет. В таком случае несистемная оппозиция будет загнана на выборы поселкового уровня, что, вероятно, вполне устраивает и Кремль, и губернаторов. Главы крупных городов де-факто войдут в систему государственной власти, станут частью «властной вертикали». Проводя такую реформу, интересно, задумывается ли Кремль о том, куда в таком случае выйдет протест: сужение легитимных возможностей для политического участия ведет к наращиванию уличной и протестной активности, что в итоге может оказаться гораздо деструктивнее для режима, нежели проигрыш на выборах мэра.
