После развала СССР Россия приступила к созданию новых форм законодательной и исполнительной властей. За два месяца до этого, после опубликования Концепции судебной реформы, началось и реформирование судебной системы. В Концепции была особо акцентирована необходимость реформирования уголовно-процессуального законодательства, поскольку именно при расследовании и рассмотрении в суде уголовных дел права человека должны быть защищены наилучшим образом. В результате к концу 1994 года в России появилось три основных, конкурирующих между собой проекта УПК РФ.
Проект, подготовленный ГПУ Администрации Президента РФ, был самым прогрессивным. К примеру, он изначально предусматривал применение заключения под стражу в качестве меры пресечения только по судебному решению, задержание подозреваемого до доставления его к судье для принятия решения о предъявлении обвинения и применении меры пресечения не более, чем на 48 часов, содержание обвиняемого под стражей в период следствия в течение не более двух месяцев с возможностью продления этого срока по решению суда еще на два месяца и, по решению вышестоящего суда, не более, чем на месяц.
Многим, однако, проект показался «слишком прогрессивным» — он очевидно опережал свое время, при этом заимствовав многое из американского процесса (например, право прокуратуры задерживать т.н. «материального» свидетеля для понуждения его к даче показаний). К тому же язык изложения этого проекта выглядел, как плохой перевод с английского. В итоге, проект не снискал много сторонников ни среди ученых-процессуалистов, ни среди практиков.
Проект УПК РФ, подготовленный под эгидой Генеральной прокуратуры РФ, мало чем отличался от Кодекса 1964 года и сохранял все положения, наделявшие широкими полномочиями следователя и прокурора. Эта концепция горячо поддерживалась всеми ведомствами, наделенными правом ведения предварительного следствия, такими, как Генеральная прокуратура РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и т.д.
Проект УПК РФ, разработанный при Министерстве юстиции РФ, был наиболее умеренным и представлял собой попытку компромисса между двумя названными концепциями, однако по многим параметрам был ближе к проекту ГПУ Президента РФ. После серии научных дебатов проект УПК РФ, подготовленный Минюстом, был рекомендован для взятия за основу и внесения в Государственную Думу с целью последующей доработки в рамках комитета по законодательству.
Однако уже при внесении проекта в Государственную Думу его авторы столкнулись с серьезной проблемой. Сам Минюст РФ правом законодательной инициативы не обладал, правительство вносить данный законопроект не пожелало и порекомендовало обратиться в Администрацию Президента РФ, которая, имея собственный проект УПК, поддерживать проект Минюста не собиралась. Только благодаря инициативе депутатов Государственной Думы, входивших в комитет по законодательству и судебно-правовой реформе, проект УПК был внесен в Государственную Думу в 1995 году, рассмотрен на парламентских слушаниях, доработан с учетом их рекомендаций и принят в первом чтении в 1997 году.
В то же время дальнейшее применение УПК РСФСР в неизменном виде стало невозможным. Закрепление новой Конституцией РФ 1993 года принципов правового государства вошло в противоречие со старыми нормами советского уголовного процесса. В связи с этим в ГПУ Президента РФ началась работа по введению ключевых норм готовящегося проекта УПК РФ в текст действовавшего на тот момент УПК РСФСР, чтобы адаптировать его к текущей ситуации и продлить его действие до принятия нового кодекса.
Первые изменения были направлены на расширение полномочий защитника и установление судебного контроля за следствием. Впервые допуск защитника был разрешен с момента задержания, ареста или предъявления обвинения, в связи с чем стало возможным участие защитников на предварительном следствии. Таким образом, подозреваемые и обвиняемые получили защиту от незаконного воздействия со стороны следственных органов, а защитники приобрели ряд новых полномочий.
Совершенствование действовавшего УПК РСФСР осуществлялось также и постановлениями Конституционного суда РФ. В 1995-2000 годах КС принял более 20 постановлений, обязывавших законодателя вносить в старый УПК РСФСР различные прогрессивные изменения, такие, как ликвидация полномочия суда на возбуждение уголовного дела по собственной инициативе (к примеру, в связи с обращением потерпевшего), признание исключительного права суда на применение такой меры пресечения, как содержание под стражей, и т. д.
Одновременно с этим продолжалась работа над проектом нового УПК РФ. После принятия проекта кодекса в первом чтении при комитете Госдумы по законодательству и судебно-правовой реформе была создана рабочая группа, объединившая участников разработки всех трех проектов УПК. К этому времени Минюсту РФ при поддержке представительства Американской ассоциации юристов в Москве удалось получить экспертную оценку проекта со стороны американских и европейских ученых-юристов, судей и адвокатов, ставшую весьма полезной для дальнейшей деятельности рабочей группы и для проекта в целом.
Согласно российскому законодательству, следующим этапом работы над законопроектом после его принятия в первом чтении является рассмотрение полученных поправок. В соответствии с Конституцией РФ существует огромное число «субъектов права законодательной инициативы». К ним относятся депутаты обеих палат федерального парламента, законодательные органы субъектов федерации, президент, правительство, Верховный суд и т.д. В результате было получено более 3000 поправок. Рабочей группе вновь приходилось действовать в атмосфере постоянной борьбы между сторонниками двух основных концепций кодекса. Проект, принятый в первом чтении, в связи с его компромиссным характером, подвергался критике с обеих сторон: следственные органы объявляли его «слишком демократичным» и «связывающим по рукам и ногам» указанные ведомства, в то время как правозащитники полагали, что кодекс в большой степени остается советским и наделяет следственные органы чересчур широкими полномочиями.
Кроме того, Администрация Президента РФ обратилась в комитет Госдумы по законодательству с рекомендаций о направлении проекта кодекса на экспертизу в Совет Европы, обещая оказать содействие в этом вопросе. ГПУ Президента РФ настаивало на вынесении проекта кодекса на рассмотрение во втором чтении только после получения такой экспертной оценки. В результате, осенью 1998 года практически подготовленный ко второму чтению проект был направлен в Совет Европы. Экспертное заключение на проект кодекса было получено лишь к началу 1999 года.
В целом, проект УПК РФ был положительно оценен европейскими экспертами, однако некоторые предложения европейских экспертов оказались неприемлемыми ввиду непонимания российской правовой системы, но ряд предложений был принят во внимание. К концу 1999 года проект прошел все необходимые экспертизы и был полностью подготовлен ко второму чтению, однако депутаты не успели рассмотреть его до начала новых выборов в Государственную Думу, которые прошли в декабре 1999 года.
С этого момента разработку проекта продолжила Елена Мизулина, доктор юридических наук, специализировавшаяся в области уголовного процесса. В качестве первого шага она существенно сократила в рабочей группе представительство ведомств и ввела в группу нескольких сотрудников различных правозащитных организаций. В достаточно короткий срок, включая двухнедельную интенсивную доработку проекта в одном из подмосковных санаториев, рабочая группа коренным образом пересмотрела текст, подготовленный ранее ко второму чтению, и максимально сблизила его с концепцией проекта ГПУ. Мизулиной удалось добиться включения подготовленного проекта УПК в так называемый «президентский пакет», и в рекордные сроки законопроект прошел Государственную Думу и Совет Федерации, после чего в конце 2001 года был подписан Президентом РФ.
Многие статьи нового УПК ознаменовали собой масштабную победу прав человека и, в частности, прав обвиняемого. Практически все ключевые положения кодекса расширяли права суда и сокращали полномочия прокуратуры. Вот некоторые наиболее важные новации:
• санкционирование судом обыска и выемки в жилом помещении, а также применения заключения под стражу в качестве меры пресечения и продления срока заключения под стражу;
• новый кодекс ограничил первоначальный срок предварительного заключения двумя месяцами. Продление этого срока до шести месяцев требует нового решения суда. Продление срока предварительного заключения свыше указанного допускается по ходатайству прокурора субъекта Российской Федерации и только по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях;
• ликвидация института дополнительного расследования, благодаря использованию которого обвинение раньше имело неограниченное время и несколько попыток для получения обвинительного приговора;
• сделка о признании: впервые в российской истории обвиняемым в совершении преступлений небольшой и средней тяжести, максимальное наказание за которые не превышает пяти лет лишения свободы, была предоставлена возможность избежать судебного рассмотрения их дела (а также нахождения в предварительном заключении);
• новый УПК ввел в российскую судебную практику понятие залога;
• недопустимые доказательства: впервые в России судьи приобрели полномочия, позволяющие отводить доказательства, полученные с нарушением закона, объявляя их недопустимыми. В том числе недопустимыми признаются все доказательства, полученные в результате следственных действий с участием обвиняемого, если в ходе таких действий отсутствовал его защитник.
Все указанные прогрессивные новации были введены в том числе и под влиянием Европейской конвенции по правам человека и практики Европейского суда, и в своем большинстве ранее не были известны российскому уголовному процессу. Такие положения кодекса, как задержание подозреваемого без судебного решения на срок не более сорока восьми часов и судебное санкционирование заключения под стражу, могут быть сами по себе названы в числе наиболее важных достижений судебной реформы в России.
Принятием нового УПК РФ деятельность его авторов не завершилась. Было принято решение провести оценку влияния начатой реформы. Группа разработчиков кодекса во главе с Мизулиной начала двухлетний проект под названием «Мониторинг применения УПК РФ». В ходе реализации проекта рабочая группа проехала по всей стране и провела семинары и конференции во всех федеральных округах Российской Федерации в целях разъяснения ряда положений нового Кодекса, а также получения отзывов от соответствующих органов, применяющих положения Кодекса в своей каждодневной деятельности. Собранные рабочей группой материалы позволили оценить первые результаты применения нового кодекса и увидеть проблемы, требующие оперативного разрешения. В ходе мониторинга среди правоохранительных органов были выявлены:
• превалирование узковедомственных интересов над национальным интересом в создании справедливого правосудия;
• устойчивая тенденция к подчинению реформы уголовного процесса ведомственным интересам, выхолащиванию из закона всего того, что действует в национальных интересах;
• тенденция к дальнейшему укреплению ведомственного усмотрения.
Многочисленные проекты поправок к УПК РФ, подготовленные МВД и Генеральной прокуратурой, были направлены на упрощение деятельности правоохранительных органов и на возвращение привычных указанным ведомствам норм уголовного процесса.
Однако после того, как Мизулина не была переизбрана в следующий созыв Государственной Думы, перечисленные выше тенденции стали превалировать, и в УПК РФ был проведен ряд изменений, являющихся существенным отступлением от взятого ранее курса на демократические преобразования.
Тревожные тенденции стали прослеживаться и в практике применения нового УПК РФ судами. Налицо был конфликт нового законодательства и старых правоприменителей, сопротивляющихся прогрессивным преобразованиям в уголовном процессе, в результате чего смысл ряда демократических норм нового УПК был искажен неправильным правоприменением, что в свою очередь породило феномен «басманного правосудия», а расширение полномочий суда обернулось злом, а не благом.
В целом, история работы над проектом УПК РФ в 1993-2001 гг. свидетельствует об очевидном и прискорбном факте: самая хорошая и демократически ориентированная норма может быть до неузнаваемости искажена в процессе правоприменения, и из нормы демократической, по Канту, превратится в «свое иное». Сами по себе институциональные изменения, проводимые государством, не гарантируют успеха без изменения взглядов, ценностей, убеждений и, собственно, правосознания правоприменителей, в первую очередь сотрудников правоохранительных органов и судов. Даже при наличии политической и институциональной поддержки преобразований ничего не может быть сделано без изменения менталитета тех, кто проводит в жизнь указанные реформы.
