Институт современной России

Страна замерла в ожидании: что март грядущий нам готовит? Всплеск политической активности, начавшийся в декабре минувшего года и не снижающий обороты, стал для меня событием совершенно неожиданным, ведь почти десять лет дорогие россияне в большинстве своем, аки Илья Муромец, просидели на печи, уныло наблюдая, как у них бесстрастно и последовательно отнимали одно за другим демократические достижения «лихих девяностых».

Сначала, что колорадского жука, извели независимое телевидение. Затем элегантным пинком удалили со сцены политические партии не слишком большого размера, нежно окрестив их «карликовыми». Апогеем стало сделанное после жуткой трагедии в Беслане заявление российского президента Владимира Путина о необходимости централизации и укрепления системы исполнительной власти в государстве и незамедлительно последовавшее вслед за ним внесение законопроекта, впоследствии одобренного Государственной Думой и Советом Федерации. После того, как я узнала, что самым эффективным способом борьбы с терроризмом является отмена выборности губернаторов в России и введение их назначения главой государства, мое чувство юмора просто отказало. Хотя террористов это наверняка напугало.

Декабрьская политическая активность вынесла на поверхность самые болезненные вопросы, в том числе и вопрос о дальнейшей судьбе российской Конституции. В этом вопросе я полностью разделяю мнение Лилии Шевцовой, Михаила Краснова и Игоря Клямкина о том, что «в Конституции не должно быть места для вождя». Хотя именно для вождя российскую Конституцию в свое время и создавали.

Весь 1993 год прошел у нас под флагом разработки проектов новой Конституции РФ, причем такой, в соответствии с которой России предстояло жить, а не просто конституции с красивым текстом. Такая, с красивым текстом, в нашей стране уже была — печально известная сталинская Конституция 1936 года. Ее глава Х «Основные права и обязанности граждан» просто ошеломляет, в особенности тех, кто знает, что в то время на самом деле происходило в Советском Союзе.

Статья 125 упомянутой сталинской Конституции, например, устанавливала, что «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя» гражданам СССР законом гарантировались: «а) свобода слова; б) свобода печати; в) свобода собраний и митингов; г) свобода уличных шествий и демонстраций». Эти права граждан, оказывается, обеспечивались «предоставлением трудящимся и их организациям типографий, запасов бумаги, общественных зданий, улиц, средств связи и других материальных условий, необходимых для их осуществления».

Кроме того, гражданам СССР обеспечивалась неприкосновенность личности: согласно статье 127, никто не мог «быть подвергнут аресту иначе, как по постановлению суда или с санкции прокурора», а статья 128 устанавливала, что неприкосновенность жилища граждан и тайна переписки охраняются законом. Зачитаешься — мечта демократического государства. Такая вот замечательная конституция de jure, т. е. юридическая конституция, представляющая собой документ, принимаемый в особом порядке, имеющий высшую юридическую силу и предписывающий, что должно быть. Ну, а как сталинская Конституция работала de facto, т.е. каков был реальный порядок осуществления государственной власти, действительно существовавшие основы общественно-политического строя и истинное положение личности в Советском Союзе, нам всем хорошо известно.

В 1993 году лучшие юристы России, вовлеченные в процесс разработки конституционных проектов, наперебой предлагали оптимальную форму правления для российского государства. Идея парламентской республики, наиболее устойчивой и политически стабильной республиканской формы правления, изначально не пользовалась популярностью, а после политического кризиса сентября-октября 1993 года стала и вовсе неприемлемой для России. Поэтому предстояло сделать выбор между президентской и полупрезидентской республиками.

Два проекта — проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая и проект А.А.Мишина [от ред.: Август Алексеевич Мишин — конституционалист, доктор юридических наук, профессор, он же отец автора статьи, доцента Екатерины Мишиной] и Ю.И.Скуратова, подготовленный под эгидой фонда «Реформа» — предусматривали введение в России президентской республики, при которой президент является одновременно главой государства и главой исполнительной власти в стране. По сведениям помощников президента Бориса Ельцина, ему понравился проект Мишина-Скуратова, но президента вскоре переубедили, указав ему на принципиальный момент: в президентской республике президент не обладает правом роспуска нижней палаты парламента. В итоге, было принято решение не лишать  российского президента столь мощного рычага воздействия на парламент и выбор был сделан в пользу полупрезидентской республики, при этом в качестве модели была взята Конституция Пятой французской республики.

Эта французская конституция вошла в историю как классическая конституция ad hoc: она, словно костюм, была пошита под конкретную харизматическую личность — генерала Шарля де Голля. В науке конституционного права эту конституцию окрестили цезаристской, ибо она предоставила президенту Франции полномочия, по масштабу сходные с полномочиями древнеримских кесарей.

Схема работы французской полупрезидентской республики

Положения этой Конституции создают все необходимые легитимные предпосылки для учреждения во Франции режима личной власти. Но, удивительное дело, ни один из французских президентов не воспользовался полномочиями, предоставляемыми Конституцией Пятой Республики, в полном объеме. Более того, изначально определенный в Конституции семилетний срок пребывания в должности французские президенты сочли чрезмерным, и с 2002 года срок президентских полномочий во Франции составляет пять лет. Мыслимое ли это дело, чтобы взять и свой родной президентский срок сократить? Даже перед людьми стыдно.

Чтобы перед людьми стыдно не было, российская политическая элита двинулась другим курсом, и французская модель на российской почве заиграла совершенно иными красками. Французским президентам есть чему поучиться: взять хотя бы знаменитую часть 3 статьи 80 Конституции России 1993 года, которая гласит: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». С учетом того, что по российской конституционной модели президент ни к одной из ветвей власти формально не принадлежит и, будучи главой государства, как бы парит над системой разделения властей, получается забавная картинка. Глава государства, не встроенный в систему разделенных властей, наделен полномочиями по определению основных положений внешней и внутренней политики страны, что сводит на нет принцип разделения властей, установленный, кстати, в статье 10 все той же российской Конституции. Тут забавная картинка становится забавной настолько, что уже даже и не смешно.

Второй, не менее яркий пример: ситуации, в которых Президент России может распустить парламент. Одна из них предусмотрена в части 4 статьи 111 Конституции России, где сказано, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур председателя правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает председателя правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Часть 3 статьи 117 предусматривает второй случай, в котором президент может распустить нижнюю палату российского парламента. Если Государственная Дума выразила недоверие правительству Российской Федерации и затем  в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие правительству, Президент Российской Федерации объявляет об отставке правительства либо распускает Государственную Думу. Формулировки данных конституционных положений сомнений не оставляют: для российского президента торг в обеих ситуациях неуместен, решение о роспуске Государственной Думы будет приниматься им единолично. Насколько же формулировка полномочий российского президента в отношении роспуска Государственной Думы отличается  от аналогичных полномочий французского президента, который согласно статье 12 Конституции Франции «может после консультаций с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания» (нижней палаты французского парламента).

Российские ноу-хау, как в сфере конституционного закрепления, так и в практической реализации модели полупрезидентской республики, оказались востребованы и в других странах. Так, ряд трогательно знакомых положений присутствовал в последней редакции предыдущей Конституции Кыргызстана, утратившей силу в 2010 году. Например, часть 7 статьи 71 этой конституции гласила, что в случае, если Жогорку Кенеш (однопалатный парламент) Кыргызской Республики в течение трех месяцев повторно примет решение о вотуме недоверия правительству Кыргызской Республики, президент объявляет об отставке правительства или распускает Жогорку Кенеш. Часть 3 статьи 42, как и часть 3 статьи 80 Конституции РФ, нивелировала принцип разделения властей посредством воспроизведения сакральной формулировки «президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Более того, предыдущая Конституция Кыргызстана содержала положение, в соответствии с которым президент давал правительству указания в этой сфере без согласования с представителями других ветвей государственной власти (cтатья 71 часть 1 гласила, что президент вправе выступать на заседаниях правительства, ставить перед ним цели и задачи по достижению основных направлений внутренней и внешней политики государства). При этом статья 7 Конституции Кыргызстана, разумеется, устанавливала в качестве одного из основополагающих принципов принцип разделения властей.

Кыргызский 17-летний опыт практического применения полупрезидентской модели был характерен тенденцией к дальнейшему усилению роли президента, что особенно сильно проявилось в период пребывания на посту главы государства Курманбека Бакиева. Кыргызская полупрезидентская республика чем дальше, тем больше напоминала восточную деспотию, и в начале апреля 2010 года не выдержали даже очень миролюбивые по своей природе кыргызы. Произошел мощный социальный взрыв, Бакиев был свергнут и бежал из страны, а политическая элита Кыргызстана сделала выводы из произошедшего — новая Конституция страны установила в качестве формы правления парламентскую республику.

Социальный взрыв в Кыргызстане в 2010 году

Полагаю, в нашей стране до изменения формы правления дело не дойдет. Во-первых, после того, в какое положение были поставлены большинство политических партий, парламентская республика вряд ли возможна в сегодняшней России. Во-вторых, российская история двух последний десятилетий свидетельствует, что смена институционального дизайна еще не гарантирует каких-либо сдвигов в практической плоскости. В заключение хочу процитировать очень верное, на мой взгляд, замечание М.А. Краснова: «Почему же установленная в 1993 году конструкция власти обусловливает столь серьезный дисбаланс в системе сдержек и противовесов, что уничтожается сам дух правового государства, которым, казалось бы, движимы были все коллективы разработчиков? Ответ все тот же: сильное влияние субъективного фактора». Похоже, этот субъективный фактор пока что не полностью осознает, что при активной эксплуатации полупрезидентской модели обязательно соблюдать технику безопасности.