Институт современной России

В декабре 2009 года Дмитрий Медведев объявил о планах принятия закона о реформе органов внутренних дел. Он пообещал перестроить унаследованную от советской системы милицию с помощью законодательства, четко вписывающегося в президентскую кампанию по модернизации государственных структур. Острая необходимость реформирования МВД была поставлена на повестку дня после ряда памятных событий, в том числе стрельбы, открытой в супермаркете майором внутренних дел Денисом Евсюковым, появления на YouTube видеозаписей получения взяток офицером внутренних дел Алексеем Дымовским и возмущения в обществе в связи с арестом и смертью налогового юриста Сергея Магнитского.

Перспектива реформирования органов внутренних дел привлекла к себе такое широкое внимание, что Медведев распорядился поместить проект закона в интернете для последующего обсуждения. Из 33 тысяч комментариев к нему, 20 тысяч содержали конкретные предложения по редактированию положений закона. Подобным же образом проходило и обсуждение в Думе: до принятия закона в ускоренном порядке в феврале 2011 года депутаты предложили 560 поправок.  В марте 2011 года Федеральный закон № 3-ФЗ «О полиции» вступил в силу.

Результатом подобного рассмотрения могли бы стать закон, проникнутый уважением к нормам правового государства, и полиция, пользующаяся поддержкой и доверием общества. К сожалению, несмотря на все предложенные замечания и поправки, плохое качество итогового текста закона «О полиции» делает его неэффективным. Его текст испещрен двусмысленностями, противоречащими основным принципам подобной реформы. Замечания по тексту проекта были проигнорированы: ни одна из статей не была отредактирована с учетом замечаний, поступивших в интернет-дискуссию, хотя несколько новых статей к законопроекту все же были добавлены. За несколько дней до голосования в Думе почти все из 560 поправок были вычищены из проекта, несмотря на то, что именно обещания внести поправки в статьи, связанные с системой контроля за полицией, а также конкретизировать расплывчатые формулировки, позволили властям заручиться голосами в его поддержку. Вследствие этого несколько депутатов почувствовали себя обманутыми и отказались поддержать законопроект.

Хотя у модернизации российских правоохранительных органов немало препятствий, данный закон, возможно, представляет из себя наиболее серьезное из них: низкое качество его окончательного текста не только не создает правовые условия для модернизации системы, но и сохраняет основные функции и структуру властных отношений прежней милиции, не дает полицейским чинам никаких стимулов для того, чтобы осуществлять реформу, и никоим образом не способствует ни прозрачности работы органов внутренних дел, ни их подотчетности обществу.

В целом, содержащаяся в законе субъективная терминология оставляет полицейским чинам слишком большое пространство для маневра при установлении правового статуса той или иной ситуации. Экспертиза законопроекта, проведенная Президентским Советом по правам человека, обнаружила в нем 17 двусмысленных положений, которые связаны с неоднократным использованием субъективных понятий, таких, как «неуместно».

В иных разделах терминология настолько туманна, что вынуждает полицейских чинов выносить оценки правового характера. Например, в одной из статей полицейским разрешается изымать у граждан их документы, если, по мнению полицейских, они являются поддельными. При этом в статье не содержится инструкций, каким образом должна производиться оценка подлинности документа при принятии решения о его изъятии или сохранении у владельца. Cимволично и то, что новому для российского законодательства термину «полиция» в законе не дается никакого правового определения.

В том же духе оформлено и все остальное: многие статьи закона ссылаются на иные законы, как действующие, так и еще не существующие даже в виде проектов. Тем самым ряд критически важных процедур оставлены без четкого определения. В Статье 26 указано: «Специальные звания начальствующего состава полиции являются пожизненными». Но «сотрудник полиции может быть лишен специального звания в порядке, установленном федеральным законом», при этом не уточняется, о каком законе идет речь и существует ли он.

Эти формулировочные проблемы перечеркивают те нововведения, которые в противном случае могли бы реально изменить к лучшему качество работы и поведение российских правоохранительных органов. Одной из самых широко разрекламированных мер в рамках медведевской реформы была аттестация полицейских чинов, которая должна была вести к увольнению самых профнепригодных или коррумпированных. Все сотрудники полиции подлежали внеочередной аттестации для проверки их соответствия стандартам нового закона, согласно которому в полиции не могут работать люди с уголовной судимостью, наркоманы, алкоголики и так далее.

Сами по себе новые нормы представляют собой безусловный шаг вперед, чего, однако, не скажешь с уверенностью о самой процедуре аттестации, критерии которой даже не определены и не опубликованы в законе. Так, например, неизвестно, оценивается ли физическая пригодность к службе наравне со взяточничеством. По официальным сообщениям, из 143 генералов, покинувших министерство внутренних дел, только 21 не прошел переаттестацию ввиду предоставленной ими недостоверной информации по доходам или же по другим причинам «компрометирующего свойства», характер которых не уточняется. Остальные 122 генерала ушли в отставку по собственному желанию.

Согласно начальнику финансового управления МВД РФ Светлане Перовой «примерно 500 миллионов уйдут на изготовление новых табличек для зданий и наклеек для служебных автомобилей. Еще миллиард рублей будет потрачен на изготовление нагрудных знаков для полицейских (стоимость одного знака составит 800-1000 рублей)»

В марте 2012 года ИСР опубликовал статью доцента Екатерины Мишиной, «Те же менты, но в профиль» — сравнительный материал о реформе полиции в России, Грузии и Эстонии.

Беспокоит и то, что в законе не предусмотрена регулярность подобных аттестаций. Поэтому вместо необратимого реформирования системы сотрудники полиции имели возможность пройти переаттестацию, если они просто вели себя соответствующим образом в те несколько месяцев, которые она охватывала. Газета «Большой город» взяла интервью у нескольких прошедших аттестацию полицейских разных чинов. В интервью работники МВД признавались, что просто вели себя тихо в течение аттестационного периода, а упущенные доходы наверстали чуть позже. Эти откровения свидетельствуют о том, что одноразовой аттестацией можно нагнать страх на недобросовестных служащих всего лишь один раз.

Одни сотрудники полиции «наверстывают» с помощью взяток, в то время как другие предпочитают подрабатывать в охранном бизнесе. При этом закон «О полиции» не запрещает им иметь дополнительные источники дохода, несмотря на возможные конфликты интересов. Зато закон запрещает им действия, «которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности или нанести ущерб авторитету полиции». Однако в законе не уточняется, какие именно действия могут вызвать такие сомнения или каким образом установить наличие этих сомнений (см. Статью 7 Федерального закона № 3-ФЗ от 7 февраля 2010 г.) Поправка, предложенная для того, чтобы восполнить этот пробел, не прошла рассмотрение в Думе. Это наводит на мысль о том, что расплывчатость терминологии была преднамеренной.

Даже формулировки, устанавливающие подотчетность полиции обществу — ключевой аспект любой демократической полицейской системы, ставящей во главу угла права граждан — либо расплывчаты, либо вовсе отсутствуют в законе «О полиции». Так, статья 33 («Ответственность сотрудника полиции») предусматривает ответственность полицейских за «установленные федеральным законом противоправные действия», но не дает определения «противоправных действий» и порядка привлечения к ответственности. Статья 53 допускает обжалование действий полицейского в судебном порядке или в вышестоящей инстанции. Кроме этих двух статей, о персональной правовой ответственности полицейских в законе ничего больше не сказано. Характерно и отсутствие положения о том, что данные о нарушениях со стороны полицейских, например, об их количестве и характере, будут предаваться огласке.

Не ясно, каким образом организации, осуществляющие общественный контроль, должны взаимодействовать с организациями, которые осуществляют судебный и государственный контроль (о чем говорится в статьях 51 и 49), или как предполагается их взаимодействие с прокураторой, которая осуществляет «надзор» (статья 52). Закон не проясняет, каким образом этот ряд наблюдательных, контрольных и надзорных органов должно выстроиться в целостную систему мониторинга и регулирования деятельности полиции.

Что касается повседневной деятельности полиции, то закон опять-таки не дает гарантий доступности информации, крайне важной для того, чтобы общество, СМИ и правовые структуры могли адекватно оценивать деятельность полиции. Статья 8.3, например, утверждает, что полиция будет информировать правительство и общество о своей работе. При этом периодичность («не реже одного раза в год») и содержание этих отчетов будут устанавливаться министерством внутренних дел. Учитывая многолетнюю практику манипулирования уголовной статистикой с целью представить органы внутренних дел и динамику преступности в более положительном свете, возможно, было бы полезным предусмотреть участие внешних наблюдателей и аналитиков в этом процессе и обязать полицию публиковать отчеты с определенной периодичностью и определенными требованиями к их содержанию.

В законе (Статья 9.6 Федерального закона № 3-ФЗ от 7 февраля 2010 г.) указано, что «общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции», однако оценка общественного мнения доверена подразделению министерства внутренних дел, которое будет вести мониторинг взаимодействия полиции с организациями гражданского общества. Приоритетность общественного мнения согласуется с общей целью легитимации деятельности правоохранительных органов. Однако нецелесообразно позволять органам внутренних дел (частью которых является полиция) вести самостоятельный мониторинг самого главного показателя, который будет учитываться при оценке успеха реформ, особенно если методика этого мониторинга не прописана в законе. Какие бы методы полиция ни выбирала для оценки общественного мнения собственных действий, вряд ли они окажутся честными: по замечанию Аннеке Оссе из Amnesty International, «нет такой полиции в мире, которая стремилась бы изменить самое себя».

Закрепленная в соответствующих институтах подотчетность полиции обществу делает полицию частью правового государства. Закон, не предусматривающий четких механизмов подотчетности, не способен изменить широко распространенное мнение о том, что полиция поставила себя выше закона. Точно также и система прозрачности создает гарантии того, что полиция будет работать в интересах общества, и дает возможность удостовериться в том, что полиция обеспечивает безопасность людей эффективными методами. Отсутствие этих принципов в законе не только ставит под сомнение его способность изменить поведение полицейских чинов — это упущение лишает общество ключевых механизмов контроля за деятельностью полиции и гарантирует, что доверие граждан к правоохранительным органам останется нулевым или будет продолжать снижаться.

Этот закон — не только упущенная возможность легитимации правоохранительной системы, но и индикатор силы сопротивления подлинной реформе российских правоохранительных органов. Эти проблемы связаны не с применением закона, в ходе которого его эффективность вполне может быть ограничена состоянием культурного, экономического, человеческого капитала и разнообразными трудностями. Эти проблемы заложены в тексте, в самой сущности закона. Его пороки усиливают впечатление того, что правоохранительные органы и государственные ведомства находятся во взаимовыгодных отношениях, при которых их интересам отдается приоритет перед интересами общества. Напрашивается вывод о том, что политики самого высокого ранга кровно заинтересованы в сохранении структуры и культуры российских правоохранительных органов со всеми их болезнями. Закон лишь усугубляет общественный скепсис в отношении способности властей осуществить правовую реформу.

Бывший президент России Дмитрий Медведев — юрист по образованию. Даже если бы общество и Дума не указали бы на проблемные формулировки законопроекта, он, безусловно, и сам обратил бы на них внимание. Комментируя поступившее «из народа» предложение о том, чтобы полицейские зачитывали задержанным их права «в стиле Миранды», Медведев выдал свое прагматическое отношение к этому вопросу: «пусть будет, пусть объясняют гражданам права при задержании — не убудет ни от сотрудника полиции, да и лишний раз это все услышать, в общем, не лишне». Наблюдение верное: с принятием этого закона от сотрудника полиции, по всей вероятности, «не убудет».