Институт современной России

В июле 2012 года в федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях» был внесен ряд изменений и дополнений, вернувших в широкое употребление подзабытый с советских времен термин «иностранный агент». С этого момента согласно новому пункту 6 статьи 2 ФЗ «О НКО» в качестве иностранных агентов стали рассматриваться российские НКО, получающие «денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество из иностранных источников» и участвующие «в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ».

Не буду описывать хорошо известную степень народного ликования по этому поводу. Скажу лишь, что данные законодательные нововведения сопровождались политинформацией: взбудораженным гражданам настойчиво пытались объяснить, что это всего лишь российская вариация американского закона о регистрации иностранных агентов (FARA) 1938 года. Подобное позиционирование было чистой воды лукавством: действие FARA в изначальной редакции распространялось именно на агентов, т. е. представителей интересов иностранного государства. Поправки 1966 года ограничили сферу регулирования FARA лоббистами, действовавшими в интересах зарубежных принципалов, при этом между внутренними и внешними лоббистами был проведен четкий водораздел. Внутренние лоббисты, представлявшие национальные структуры, на тот момент уже 20 лет как пребывали в сфере ведения закона о федеральном регулировании лоббизма (1946 год).

Аналогия между актом, регулирующим деятельность лоббистов иностранных держав, и поправками, направленными против российских НКО, занимающихся решением российских внутренних проблем и финансируемых из-за рубежа ввиду дефицита отечественных донорских организаций, была откровенно притянута за уши и никакой критики не выдерживала. Результаты применения новых норм законодательства об НКО и общественных объединениях оказались таковы, что в Конституционный суд РФ стали активно поступать жалобы от физических и юридических лиц, в том числе от Уполномоченного по правам человека в РФ. Объединенные в одном производстве, эти жалобы были рассмотрены Конституционным судом, и 8 апреля 2014 года было оглашено долгожданное постановление.

Постановление КС РФ от 8 апреля 2014 года № 10-П – это уже в общем-то и не судебное решение. Скорее это научная работа, произведение искусства, а в чем-то даже спорт. Ведь появилась же недавно такая отрасль, как спортивное право. Так что правовая эквилибристика, в изобилии представленная в данном акте, вполне имеет право на существование. В качестве научного произведения постановление КС от 8 апреля 2014 года может рассматриваться как философский трактат в духе солипсизма, субъективного идеализма, согласно которому мир – это наше представление о нем. Ибо степень оторванности от реалий правоприменения поистине удивительная. Вот от этого пассажа просто хочется плакать: «В условиях, когда Российская Федерация, как это прямо следует из преамбулы Конституции РФ, не мыслит себя вне мирового сообщества, получение российскими некоммерческими организациями, принимающими участие в политической деятельности, иностранного финансирования – по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным судом РФ в постановлении от 22 июня 2010 года № 14-П, – само по себе не может ставить под сомнение лояльность таких организаций по отношению к своему государству» (статья 23 постановления). Иное, отмечается далее, «не только было бы несовместимо с конституционной необходимостью обеспечения взаимного доверия и уважения граждан (их объединений) и государства, но и противоречило бы части 1 статьи 21 Конституции РФ, возлагающей на государство обязанность охранять достоинство личности и не допускать его умаления».

Дальше – больше. Оказывается, «законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает негативной оценки такой организации со стороны государства, не рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым не может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и (или) цели ее деятельности» (курсив мой. – Е.М.). Вот тут, надо признать, расчет оказался неверным. Наше ассоциативное мышление таково, что словосочетание «иностранный агент» (что бы там ни предполагал изначально законодатель) имеет четко выраженную негативную коннотацию. И нас вполне можно понять: такие хорошо известные дефиниции, как «враг народа» и «член семьи врага народа», тоже никаких радостных аналогий не вызывают. А дорожка от «иностранного агента» до «врага народа» иногда бывает короткой. Так что индифферентно реагировать на словосочетание «иностранный агент» ни советский, ни постсоветский, но не страдающий при этом амнезией человек попросту не может.

Обязательным признаком выполняющего функции иностранного агента НКО является участие в политической деятельности, осуществляемой на территории России. В постановлении отмечается, что политической деятельностью (вне зависимости от того, какие именно уставные цели и задачи указаны в учредительных документах НКО) является, по буквальному смыслу этих законоположений, участие (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

Подтверждением намерений участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации могут быть учредительные, программные и иные официальные документы некоммерческой организации (даже если политическая деятельность прямо не указана в качестве одной из уставных целей и задач конкретной НКО), «публичные выступления ее руководителей (должностных лиц), содержащие призывы к принятию, изменению или отмене тех или иных государственных решений, уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования, направленные данной некоммерческой организацией в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, подготовка и выдвижение законодательных инициатив, а также другие проявления социальной активности, объективно свидетельствующие о ее желании заниматься организацией и проведением политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику».

Предположим, что должностное лицо НКО (например, главный бухгалтер) в публичном месте громко скажет, что некое государственное решение, например поправки в Налоговый кодекс, ему, главбуху, не очень нравится и он бы предпочел, чтобы поправки эти были аннулированы. Поскольку принятие нормативно-правовых актов есть один из трех видов принятия государственных решений, резвый правоприменитель с учетом сформулированной правовой позиции КС может истолковать данное высказывание ни в чем не повинного главбуха как намерение участвовать в политической деятельности. (Не говоря уже о том, что, как писала незабвенная Иоанна Хмелевская, любой главбух подозрителен уже тем, что он главбух.)

Рассмотрение же подготовки законодательных инициатив в качестве подтверждения намерения участвовать в политической деятельности – это попросту логическая уловка. Разработка законопроектов и их концепций есть экспертная, а не политическая деятельность. Что, кстати, особенно актуально для России в ситуации отсутствия цивилизованного лоббизма, одной из функций которого является информационное обеспечение по вопросам специализированной нормативной деятельности. При этом КС четко определил, что именно к политической деятельности не относится: работа в таких областях, как «наука, культура, искусство, здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан, социальная поддержка и защита граждан, защита материнства и детства, социальная поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физическая культура и спорт, защита растительного и животного мира, благотворительность, а также содействие благотворительности и добровольчество, … даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности» (с. 38–39).

Помимо этого, КС подчеркнул, что для уяснения истинного смысла новых положений ФЗ «О НКО» принципиально важными являются положения Конституции РФ об идеологическом и политическом многообразии и равенстве всех общественных объединений перед законом, а также гарантии свободы их деятельности, «которые во взаимосвязи со статьями 19 (часть 1), 28, 29 (части 1, 3 и 4), 31, 32 (часть 1) и 33 Конституции Российской Федерации позволяют сделать вывод, что некоммерческие организации (включая общественные объединения), получающие денежные средства и иное имущество от иностранных источников, вправе участвовать в политической деятельности на одних и тех же юридических условиях вне зависимости от их отношения к принимаемым органами государственной власти решениям и проводимой ими политике» (с. 24).

При этом КС сослался на Всеобщую декларацию прав человека и на Международный пакт о гражданских и политических правах и в итоге пришел к радостному выводу о том, что «само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории Российской Федерации не являются основанием для признания ее выполняющей функции иностранного агента». Обязанность зарегистрироваться в качестве организации, выполняющей функции иностранного агента, возникнет лишь в том случае, если у такой НКО после получения денежных средств или иного имущества из иностранных источников действительно появится намерение принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории России (с. 31). С учетом весьма обтекаемой и допускающей произвольное толкование формулировки понятия «подтверждение наличия намерений участвовать в политической деятельности» вышеупомянутая обязанность возникнет практически неизбежно.

В итоге КС не ограничился выводом о конституционности оспариваемых норм. В резолютивной части постановления отмечается, что они «не просто не противоречат Конституции Российской Федерации – напротив, они направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ» (с. 40). Признание НКО выполняющей функции иностранного агента «не предполагает государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означает негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (с. 51). Более того, по мнению КС, данные нормы никак не препятствуют некоммерческим организациям «свободно изыскивать и получать денежные средства и иное имущество как от иностранных, так и от российских источников и использовать их для организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников».

Вот, оказывается, как все обстоит на самом деле. Цели у законодателя были самые что ни на есть благие, сформулированы нормы были в полном соответствии с Конституцией России и соответствующими международно-правовыми актами, и задумано все было исключительно для повышения прозрачности и еще большего удобства НКО, финансируемых из иностранных источников и занимающихся политической деятельностью. Иными словами, всем предлагается надеть цаки и радоваться. Если же задаться целью действительно изыскать хоть какой-то позитив, то, судя по неоднократным ссылкам на практику Европейского суда по правам человека и сформулированные в его решениях правовые позиции, КС, похоже, несколько потеплел по отношению к Страсбургскому суду. И за ассоциацию «Голос», реабилитированную Конституционным судом, тоже можно порадоваться.