Институт современной России

Международные законы существуют
только в сборниках международных законов.

Альберт Эйнштейн

 

Правовая безграмотность

Сам законопроект был разработан чуть менее года назад депутатским объединением «Российский суверенитет». Текст документа, размещенный на сайте объединения, отличается беспрецедентной юридической безграмотностью, а его содержание является крайне сомнительным с точки зрения основ демократического строя.

Рассмотрим сначала юридические ошибки законопроекта, текст которого выглядит следующим образом (нумерация и терминология сохранены):

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Статья 1

Внести в Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года («Российская газета», 1993, 25 декабря), следующие изменения:

1) исключить пункт 2 статьи 13 («Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной»);

2) в пункте 4 статьи 15 («Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора») исключить слова «Общепризнанные принципы и нормы международного права и»;

2) в пункте 1 статьи 17 («В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией») исключить слова «согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и».

Статья 2

Настоящий Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения всенародным голосованием.

Заметим сразу, что в первой статье законопроекта действительно два вторых пункта. Кроме того, вместо ссылок на часть статьи Конституции употребляется понятие «пункт», что является грубым нарушением юридической техники.¹

Помимо технических ошибок в глаза бросается предложение изменить положения статей 13, 15 и 17 Конституции РФ путем принятия конституционной поправки. Реализовать его невозможно, так как это противоречит самой Конституции. В статьи Конституции, которые авторы законопроекта хотели бы изменить, ни при каких условиях не могут быть внесены поправки.

Дело в том, что статьи 13 и 15 относятся к первой главе Конституции, закрепляющей основы конституционного строя государства, а статья 17 — ко второй главе, устанавливающей права и свободы человека и гражданина. Поскольку положения первой и второй глав Конституции исключительно важны, установленные ими нормы обладают специальной конституционно-правовой защитой, и для их изменений предусмотрен особый режим. Положения этих глав могут быть только пересмотрены (не «поправлены») путем принятия новой Конституции. Здесь также важно подчеркнуть, что пересмотру подлежат не отдельные статьи, а вся Конституция полностью. Причем пересмотр положений первой и второй глав Конституции возможен только в результате разработки и принятия проекта новой Конституции.

В качестве дополнительной гарантии, чтобы не оставлять парламентариям ни единого шанса для обхода особого порядка пересмотра, ч. 1 ст. 135 Конституции явно и однозначно запрещает Федеральному собранию (Государственной думе и Совету Федерации) самостоятельно пересматривать положения глав 1 и 2 Конституции.

Далее вызывает изумление предложение вынести закон о поправке к Конституции на одобрение всенародным голосованием. И здесь можно выделить два момента. Во-первых, в соответствии со статьей 136 Конституции поправки могут приниматься исключительно к главам 3–8 Конституции РФ (повторим, что принять поправки к положениям глав 1 и 2 невозможно), для чего необходимо издать особый нормативный правовой акт — закон о поправке к Конституции РФ. В случае с законодательной инициативой «Российского суверенитета» правомерность предложения ограничивается исключительно совпадением наименования закона. Во-вторых, для закона о поправке к Конституции установлен специальный порядок принятия (ст. 136 Конституции), который никоим образом не допускает одобрения подобного закона всенародным голосованием.

Стоит отметить, что действующая Конституция РФ, в отличие от Конституции РСФСР 1978 года, вообще не предусматривает принятия законов, в том числе конституционных поправок, на референдуме, а федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» напрямую запрещает выносить на референдум вопросы, отнесенные Конституцией к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Впрочем, нетрудно догадаться, откуда взялась идея о референдуме в рассматриваемом законопроекте. Единственный разрешенный Конституцией порядок пересмотра положений глав 1 и 2 установлен статьями 134 и 135: предложение о пересмотре вносится в Государственную думу, и если оно будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, то созывается Конституционное собрание.

После этого возможны два варианта развития событий. Первый: Конституционное собрание подтверждает неизменность Конституции РФ и прекращает процесс пересмотра. Второй: разрабатывается проект новой Конституции, который может быть принят либо двумя третями голосов членов Конституционного собрания, либо вынесен на всенародное голосование.

Даже если оставить за скобками поразительное для парламентариев незнание правовых процедур, принятие предложенного ими законопроекта все равно невозможно, поскольку за 20 лет существования Конституции РФ так и не был принят федеральный конституционный закон о Конституционном собрании. Таким образом, прежде чем выступать с инициативой о пересмотре основополагающих положений Конституции, депутатам стоит сначала заполнить пробелы в правовом регулировании.

В доктрине конституционного права, правда, существует мнение, что Конституционное собрание должно быть создано только тогда, когда назреет необходимость пересмотра основополагающих норм Конституции. А до тех пор, пока главы 1, 2 и 9 Конституции не нуждаются в пересмотре, отсутствие федерального закона о Конституционном собрании служит дополнительной гарантией стабильности Основного закона. В случае с законопроектом «Российского суверенитета» это, похоже, действительно так.

 

Противоречие демократическим ценностям

Теперь проанализируем суть предлагаемых изменений. Содержательная часть законопроекта является крайне спорной с точки зрения демократических ценностей и основополагающих принципов конституционного права.

Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является одним из важных демократических достижений России. Отсутствие обязательной идеологии, свобода мнений и слова являются характерными признаками демократического режима. Стоит напомнить, что советские конституции никакого плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 года прямо закрепляла господство марксистско-ленинской идеологии. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 года.² Крайне уместна здесь цитата незабвенных Ильфа и Петрова: «Раз вы живете в советской стране, то и сны у вас должны быть советские».

Идеологическое многообразие и запрет на государственную и обязательную идеологию невозможно рассматривать (и отменять) в отрыве от других конституционных норм, в которых они раскрываются. Речь идет о статье 28 Конституции РФ, устанавливающей свободу совести и убеждений, или о статье 29, предоставляющей каждому свободу мысли и слова. Данные конституционные регуляторы опираются также на положения Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей право каждого на свободу убеждений и на свободное их выражение без какого бы то ни было различия, в том числе в отношении характера политических и иных убеждений (ст. 2 и ст. 19), и Международного пакта о гражданских и политических правах, признающего право каждого беспрепятственно придерживаться своих мнений и свободно выражать их (п. 1, 2 ст. 19).

Эти конституционные права и свободы непосредственно связаны с важнейшим демократическим принципом — запретом на привлечение лица к юридической ответственности за его убеждения, каковы бы они ни были. Согласно ч. 2 ст. 29 Конституции РФ никто не может быть принужден к выражению своих взглядов и убеждений или отказу от них. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом. Таким образом, исключение из текста Основного закона запрета на установление государственной или обязательной идеологии вызовет необходимость менять весь текст Конституции и ряд нормативных актов в сторону значительного ограничения прав человека и гражданина.

 

Противоречие международному праву

Одна из целей, преследуемых авторами законопроекта, — отмена принципа приоритета международного права перед российским («отмена международных норм и правил, которые доминируют над Конституцией»). Однако можно с уверенностью сказать, что, исключив упоминания об общепризнанных принципах и нормах международного права из ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17, достичь ее невозможно.

Положения ч. 4 ст. 15 устанавливают, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ включены в состав правовой системы страны. Причем необходимо различать два вида международно-правовых предписаний:

• нормы, источником которых является международный договор;
• общепризнанные принципы и нормы международного права без указания источника их закрепления и существования.

Важно понимать, что Конституция РФ признает приоритет не всех международных норм и принципов, а только тех международных договоров, не устанавливающих правила, отличающиеся от тех, что предусмотрены национальным законом. При этом приоритет международных договоров не распространяется на саму Конституцию, чьи нормы имеют преимущество как перед общепризнанными принципами и нормами международного права, так и перед международными договорами РФ. Следовательно, исключение из текста двух статей Конституции упоминания об общепризнанных принципах и нормах международного права никак не отменит приоритет международных договоров по отношению к национальным правовым актам.

Более того, предложенные законопроектом изменения вступают в противоречие с другими конституционными нормами. Конституция РФ содержит многочисленные ссылки на международное право. Так, в ее преамбуле указано, что народ РФ сознает себя частью мирового сообщества; в статье 63 речь идет о предоставлении политического убежища; в ч. 2 статьи 67 — о юрисдикции РФ на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне; в статье 69 — о гарантии прав коренных малочисленных народов. Таким образом, пересмотр всего двух статей не избавит текст Конституции от нежелательных для авторов законопроекта формулировок.

В целом можно говорить о том, что предложенный депутатским объединением законопроект не выдерживает никакой критики, вступает в прямое противоречие с конституционными нормами, предусматривает нереализуемые процедуры принятия и содержит рекордное число всевозможных ошибок на каждую строчку текста. С точки зрения профессионального юриста, все это позволяет с большой долей вероятности предсказать, что сбор подписей в его поддержку не достигнет цели. Представляется, что столь спорная законодательная инициатива появилась в результате путаницы между причинами и следствием: нельзя отводить Конституции обслуживающую функцию и каждый раз менять ее нормы для решения текущих политических вопросов. Конституция не устанавливает препятствий для эффективного осуществления государственно-властной деятельности, она лишь определяет правовые границы общественных отношений. Нет необходимости менять Основной закон страны для пропаганды и поддержки определенных нравственных ценностей или представления интересов государства на международной арене. Все это возможно и в рамках существующего правового поля. Согласятся ли с этим парламентарии? Ждем результатов.

 

Источники

1. Парламентский клуб «Российский суверенитет». Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Дата обращения 04.09.2014.
2. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л. В.Лазарева). ООО «Новая правовая культура». 2009.