Институт современной России

Постсоветское «очищение власти»

Опыт постсоциалистического транзита некоторых стран явно свидетельствует о том, что люстрация — одна из наиболее эффективных мер, способствующих успешным демократическим преобразованиям. «Очищение власти» активно применялось в ряде бывших стран Варшавского договора, в том числе в Чехословакии на основании закона о люстрации 1991 года. После того как 1 января 1993 года ЧССР мирно разделилась на два независимых государства, Чехия продолжила интенсивно проводить чистку на основании вышеупомянутого закона, а в июле того же года приняла еще один люстрационный акт — о незаконности коммунистического режима и противодействии ему (The Law on the Illegitimacy of and Resistance to the Communist Regime). Словакия после выхода из состава ЧССР подобной активности не проявляла. К странам, наиболее эффективно применившим люстрацию, также относятся Венгрия, Германия и Польша.

На постсоветском пространстве безусловными лидерами по люстрации являются страны Балтии. Наряду с экономическими и судебными реформами, переформатированием правоохранительных органов и геополитической переориентацией люстрация была одной из составляющих эстонской программы изменения, инициированной и успешно осуществленной правительством Марта Лаара. В Эстонии, как и в Латвии, в качестве инструмента люстрации использовалось законодательство о гражданстве: Эстония в 1992 году восстановила действие соответствующего закона 1938 года, Латвия в 1994 году приняла закон о гражданстве, основанный на аналогичном досоветском национальном акте 1919 года. В Литве закон о люстрации был принят в 1999 году, определенные люстрационные положения содержатся также в избирательном законодательстве.

 

Россия

Россия предприняла первый и пока что единственный шаг в направлении люстрации в 1991 году, когда еще официально существовал Советский Союз. Бывшая некогда руководящей и направляющей силой советского общества Коммунистическая партия была жестко смещена со своих позиций тремя указами президента России Бориса Ельцина (Указом № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» от 23 августа 1991 года, Указом № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и Указом № 169 «О деятельности КПСС и Коммунистической партии РСФСР» от 6 ноября 1991 года). Крест на этой инициативе поставил Конституционный суд России, вынесший решение по ключевому вопросу о конституционности КПСС и КП РСФСР. «Соломоново постановление» от 30 ноября 1992 года стало первым из образцов правовой казуистики российского Конституционного суда и было ориентировано в первую очередь на предотвращение нового политического кризиса. Как отметил в интервью «Новой газете» судья Гадис Гаджиев, пребывающий в составе КС с момента его создания, решение о том, что «руководство партии виновно (не в уголовном смысле, а в смысле конституционного права), а на низовые ячейки и рядовых членов эти выводы распространять нельзя, об их неконституционной деятельности говорить нельзя», было направлено на предотвращение серьезного раскола в обществе.

Существуют разные точки зрения, почему Ельцин при всей решительности и жесткости его программы реформ предпочел не идти по пути люстрации. По мнению известного экономиста Андерса Ослунда, его останавливали возможные аналогии с партийными чистками сталинских времен ¹. Свою роль мог сыграть и имеющийся российский негативный опыт, когда в 1917 году возглавляемое князем Львовым Временное правительство ликвидировало систему государственной гражданской службы, что лишь усугубило ситуацию в стране ².

Бывшие помощники первого президента России в своей книге «Эпоха Ельцина» пишут, что идеи кардинальных преобразований, в том числе люстрации, импонировали радикальным демократам, а некоторые из этих идей — и самому президенту. Но «анализ возможных последствий взывал к осторожности: при существовавшем идейном и политическом разломе общества радикальные меры могли бы привести к углублению раскола и, таким образом, еще больше затруднить проведение реформ. Не мог не считаться Ельцин и с падением своего авторитета. Хотя в иерархии ведущих политиков он по-прежнему занимал первое место, его собственный рейтинг за период „политической спячки“ после референдума 1993 года сильно пострадал» ³. Там же отмечается, что для жестких преобразований в политической сфере в России на тот момент не было ни достаточных ресурсов, ни последовательной программы, ни общественной поддержки: «В этих условиях президенту показалось разумнее не отталкивать провинциальную номенклатуру, а попытаться сделать ее лояльной».

Один из авторов книги, профессор Михаил Краснов, занимавший пост помощника президента по правовым вопросам с февраля 1995-го по май 1998 года, приводит еще одно убедительное объяснение тому, почему первый президент России не повел страну по пути люстрации. Ельцин, «будучи прагматиком и понимая, что должность президента — это в корне иная роль, нежели роль партийного лидера, не мог быть проводником взглядов лишь либеральной части демократов (особенно в сфере государственного строительства), ибо не видел в ней мощной организованной и действующей по всей стране (а не только в нескольких крупных городах) силы. Тут сработала закономерность, о которой писал Хосе Ортега-и-Гассет, состоящая в том, что любая власть вынуждена считаться с доминирующими в обществе настроениями» ⁴.

 

Грузия

Грузия — еще одна бывшая советская республика, которая достигла значительных успехов в сфере люстрации. Создание полиции нового типа было определено в качестве одного из приоритетов правительства Михаила Саакашвили сразу после его прихода к власти в результате «революции роз» в 2004 году. Преобразование коррумпированной, криминализированной и агрессивной милиции началось с ГАИ, на момент начала реформ насчитывавшей около 15 тысяч сотрудников, которые были уволены в полном составе.

Поскольку на подавляющее большинство гаишников имелась информация об их связях с преступным миром, им была предложена сделка: они тихо покидают свои посты, получив зарплату за два месяца, при этом уголовные дела в отношении них не возбуждаются. Президент полностью взял на себя ответственность за этот рискованный шаг и пообещал в течение месяца создать новую патрульную полицию. Почти три месяца движение на грузинских дорогах никем не регулировалось. 15 августа 2004 года начала функционировать созданная по американскому образцу и сформированная на конкурсной основе патрульная полиция.

В 2011 году был принят закон о люстрации, запрещающий бывшим коммунистическим и комсомольским функционерам, а также сотрудникам советских спецслужб занимать посты в парламенте, правительстве, совете безопасности, а также судейские должности и должности деканов.

 

Украина

После революции Майдана Верховная рада Украины в 2014 году одобрила сразу два закона о люстрации. Закон о восстановлении доверия к судебной системе Украины вступил в силу в апреле 2014-го, и уже к 1 декабря 306 судей сложили полномочия. В тот же день по инициативе председателя Верховного суда Украины Ярослава Романюка началась люстрация судей ВСУ. По его мнению, люстрация украинской судебной системы необходима, но отдельные положения люстрационного закона противоречат Конституции страны.

Закон Украины об очищении власти вступил в силу 16 октября 2014 года и незамедлительно вызвал массу нареканий как внутри страны, так и за ее пределами. В наиболее четком и концентрированном варианте перечень этих нареканий представлен в заключении Венецианской комиссии по данному закону от 12–13 декабря 2014 года.

17 ноября 2014 года Верховный суд Украины обратился в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности ряда положений этого акта. Отметив, что способ проведения люстрации на Украине вызывает беспокойство, Парламентская ассамблея Совета Европы призвала к пересмотру положений закона об очищении власти, также указав, что люстрация на Украине необходима, но сама процедура должна быть приведена в соответствие с обязательствами Украины по выполнению Европейской конвенции по правам человека.

Венецианская комиссия, консультативный орган по конституционному праву Совета Европы, проанализировала закон с точки зрения четырех основополагающих принципов, которые вытекают из применимых международных стандартов и заключаются в следующем:

1. вина должна быть доказана в каждом конкретном случае;
2. лицам, подлежащим люстрации, должны быть гарантированы право на защиту, презумпция невиновности и право на судебное обжалование;
3. в обязательном порядке должны учитываться различные функции и цели люстрации как способа защиты новорожденной демократии, с одной стороны, и уголовного права как инструмента наказания лиц, виновность которых доказана, с другой стороны;
4. при проведении люстрации должны жестко соблюдаться временные рамки как на стадии проведения люстрации, так и на стадии проверки политической благонадежности.

В ходе анализа Венецианская комиссия пришла к следующим выводам:

1. Для применения люстрации в отношении функционеров советского периода спустя столько лет после падения режима и принятия демократической Конституции Украины требуются весьма веские причины, объясняющие, какую именно угрозу демократии бывшие коммунисты представляют на сегодняшний день. Венецианская комиссия сочла затруднительным изыскать оправдание столь поздней люстрации.
2. Применение люстрационных мер в отношении недавнего периода президентства Януковича в итоге поставит под вопрос функционирование конституционного и правового режима Украины как демократического государства, основанного на принципе верховенства закона.
3. В законе о люстрации содержится ряд серьезных недоработок. В частности, требуется:
   • пересмотреть перечень лиц, подлежащих люстрации, поскольку очищение власти должно быть направлено только на должности, которые могут представлять непосредственную угрозу демократии либо правам человека;
   • пересмотреть критерии люстрации — вина должна быть доказана в каждом конкретном случае;
   • изъять из компетенции министерства юстиции функцию проведения люстрации и передать специально созданной независимой комиссии;
   • предусмотреть гарантии справедливого судебного разбирательства;
   • регулировать люстрацию судей одним актом, ответственным за любое увольнение может быть только Высший совет юстиции;
   • отметить, что информация о лицах, подлежащих люстрации, может стать достоянием гласности только после вынесения окончательного судебного решения.

Украинский опыт поздней люстрации и позиция Венецианской комиссии по этому вопросу чрезвычайно важны для России и тех постсоветских государств, в которых люстрация не проводилась, но актуальности этот вопрос так и не утратил. Люстрация — это лекарство для общества, нуждающегося в оздоровлении. Такое лекарство нужно принимать своевременно и в соответствии с предписаниями, которые должен давать выступающий в роли врача парламент, принимающий законодательную основу люстрации, иначе лекарство бессильно. Поздняя люстрация, осуществляемая в нарушение ее основополагающих принципов, основанная на расплывчатых критериях и направленная на излишне широкий круг лиц, может оказаться рискованной и опасной мерой, ибо это уже будет не люстрация, а репрессия.

 

Источники:

1. Anders Aslund. Russia’s Capitalist Revolution. 2007.
2. Richard Pipes. The Russian Revolution. 1991.
3. Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М.: Вагриус. 2001.
4. Краснов М.А. Рождение российской Конституции: по сценарию Лассаля? // Общественные науки и современность. 2014. № 4. С. 36.