Владимир Путин возвращается на пост президента с официальным результатом в 63% голосов избирателей, с набором беспрецедентных социальных обещаний и без внятной программы действий в отношении экономической политики. «Экономический курс Путина образца "третьего срока" — одна из главных интриг политического сезона», — считает исполнительный директор ИСР Павел Ивлев.
Контуры путинского экономического курса «третьего срока» (назвать этот срок «четвертым» не станет большой натяжкой) будут частично просматриваться в кадровом составе нового правительства, которое сформируют после вступления Владимира Путина в должность в мае этого года. Однако можно уже сейчас попытаться определить механизм выработки этого курса в зависимости от баланса интересов трех основных центров, определяющих приоритеты экономической политики.
На протяжении последних 12 лет экономический курс Владимира Путина определялся весьма простой формулой — борьбой и конкуренцией трех главных идеологических аппаратно оформленных группировок (условно — «партий») внутри власти. Каждая из них имела представительство либо в правительстве, либо в Кремле, либо и там, и там, и была по-своему сильна — прежде всего, за счет персональной близости к Владимиру Путину.
Размежевание идеологов разных подходов к экономической политике началось после резкого подъема мировых цен на нефть в период первого президентского срока Владимира Путина: развернулась настоящая битва за то, как использовать хлынувший в российский бюджет поток нефтедолларов. Это привело к одновременному формированию двух из трех «партий»: «партии стабильности» в лице Минфина и персонально Алексея Кудрина и «партии роста» в лице Министерства экономического развития, представленного сначала Герман Грефом, а позже — Эльвирой Набиуллиной. Позднее, на втором сроке президентства Путина, оформилась еще и «партия дирижистов». Каждая из упомянутых «партий» предлагала свой вариант «разумного использования» бюджетных средств с учетом бизнес-интересов, тесно связанных с этими группами влияния.
«Партия роста» (слева направо): первый министр экономического развития и торговли Герман Греф, сменившая его на министерском посту Эльвира Набиуллина, являющаяся сегодня членом Попечительского совета Фонда «Сколково» и бывший премьер, а сегодня директор Службы внешней разведки РФ Михаил Фрадков
Первая всегда выступала за максимально возможную сохранность резервов в суверенных фондах, консервативную бюджетную политику, контроль над ростом расходов и ограниченное снижение налогов. По сути, это была институциональная позиция Минфина, пользовавшаяся политической поддержкой Владимира Путина. «Партия роста» всегда была гораздо шире: она включала в себя Министерство экономического развития (МЭР), отраслевых министров, а также пользовалась поддержкой значительной части элиты. Одним из ее активных лидеров был премьер-министр Михаил Фрадков, который при одобрении большинства министров, бизнеса и партии власти «Единой России» настаивал на снижении НДС и компенсации выпадающих доходов за счет Стабилизационного фонда.
После избрания Дмитрия Медведева главой государства «партия роста» оказалась представлена и в Кремле в лице помощника президента Аркадия Дворковича, регулярно конфликтовавшего с Минфином и Кудриным. Сегодня к «партии роста» склоняется будущий премьер Дмитрий Медведев, который, как подтвердил Владимир Путин за два дня до выборов президента, все-таки займет пост главы правительства. Идеей «фикс» этой условной партии является модернизация и выбивание многомиллионных средств на множество проектов, связанными с инновациями («Сколково»), институтами развития (Российская венчурная компания) и нанотехнологиями.
«Партия роста» против «партии стабильности» (слева направо): помощник президента Аркадий Дворкович и бывший министр финансов Алексей Кудрин
И, наконец, третья «партия» — «дирижисты». Если «партия роста» предлагала тратить деньги на модернизацию и инфраструктурные проекты при одновременном проведении рыночных реформ, то «дирижисты» выступали за то, чтобы деньги тратились под контролем крупных госкомпаний в отраслях тяжелой промышленности, машиностроения и энергетики. Впервые эта группа стала оформляться в 2005-2006 гг. — с началом российского бума государственных корпораций (крупных госкомпаний, существующих по особой форме некоммерческой организации, но при этом де-факто занимающихся коммерческой деятельностью).
Головокружительный рост госкомпаний начался с появлением «партии дирижистов»: сперва по весьма сомнительной схеме «Роснефть» поглотила главное добывающее предприятие ЮКОСа — «Юганскнефтегаз», затем появились так называемые «институты развития» (например, Институт развития промышленной и экономической политики, Институт инновационного развития и т.д.), через которые правительство планировало финансировать важные для экономики проекты на основе частно-государственного партнерства.
Идеологами и активными участниками «партии дирижистов» можно назвать Игоря Сечина (ранее замглавы администрации президента, сегодня — вице-премьера правительства Путина), главу «Ростехнологий» Сергея Чемезова, в свое время служившего с Путиным в ГДР, и нынешнего главу администрации президента Сергея Иванова. Главной идеологией участников этой группы является направление государственных ресурсов на наращивание активов госкомпаний и на реализацию политически важных госпроектов — нефтепроводов, олимпийских объектов, подготовке к саммиту АТЭС. Само собой, под контролем «дирижистов». Кураторы топливно-энергетического комплекса (ТЭКа) и промышленности выступают за развитие России преимущественно как энергетической сверхдержавы, опирающейся также на мощные госкорпорации.
«Партия дирижистов» (слева направо): глава «Ростехнологий» Сергей Чемезов и заместитель председателя правительства РФ Игорь Сечин
Внешнеэкономическая конъюнктура благоприятствовала и «партии роста», и «партии дирижистов». Кризис 2008-2009 гг., конечно, внес серьезные поправки в ситуацию. Правительству пришлось экономить, появился дефицит бюджета. Однако сейчас «сытые» годы возвращаются вместе с Владимиром Путиным. Главная опасность состоит в наращивании неэффективных расходов, отказе от структурных реформ (ведь какая необходимость в структурных реформах, когда и так все хорошо?), росте бюрократии, а вместе с ней коррупции и объемов «распиленных» бюджетных средств.
Что же ждет в будущем эти «партии», определяющие экономическую политику нашей страны?
Позиции «партии стабильности», скорее всего, останутся неизменными: недавно потеряв своего политически влиятельного лидера в лице Алексея Кудрина, «партия» в целом сохранила актуальность. В пользу «партии стабильности» — объективная ситуация и здравый смысл. И это, надо признать, всегда понимал Путин, который за счет своей политической поддержки именно Минфина, позволял проводить жесткую бюджетную политику и сохранять нефтедоллары в суверенных фондах вопреки мощному давлению ведомственных лоббистов и популистов.
На важность такой политики прямо указало ведущее рейтинговое агентство Fitch Ratings: в день голосования, 4 марта, оно сообщило, что Путина ждут «плохие новости». Fitch Ratings предупредило, что понизит рейтинг России, если после «ожидаемой победы Владимира Путина на президентских выборах» власти не ужесточат экономическую политику и не ускорят бюджетную консолидацию. «Путин увеличил расходы до и во время своей предвыборной кампании, а члены экономической команды правительства рекомендовали провести финансовую консолидацию», — говорится в сообщении агентства. Кроме того, агентство отметило, что за предстоящий шестилетний срок Путина увеличение пенсий, заработной платы и расходов на военные нужды может составить $160 млрд, или 8% от прогнозируемого ВВП: «Мы ранее говорили, что отсутствие прогресса в обратно понижении ненефтегазового дефицита бюджета до докризисной цели в 4,7% является одним из факторов, сдерживающих рейтинг России на уровне BBB».
На руку «партии стабильности» играют угроза мирового финансового кризиса и непредсказуемость ситуации на мировых рынках. Политическое и аппаратное влияние этой «партии» теперь во многом будет зависеть от того, кто станет министром финансов, сохранит ли он при этом еще и пост вице-премьера, а также останется ли на своем посту глава Центрального банка России Сергей Игнатьев, еще один четко выраженный представитель «партии стабильности» (вариант, при котором Кудрин мог сменить Игнатьева, всерьез обсуждался в Кремле).
Против Минфина при этом играет благоприятная мировая энергетическая конъюнктура: мировые цены на нефть снова высоки, что подстегивает амбиции планы «партии роста» и «дирижистов». Первые, с уходом Медведева из Кремля и переходом в правительство (но что более важно — с его заметным политическим ослаблением), фактически утрачивают своего неформального лидера, ведь до сих пор Медведев активно, хотя и не очень успешно, лоббировал выделение бюджетных средств на инновации и модернизацию.
Несмотря на политическую слабость «партии роста», именно она (в лице МЭРа), вместе с группой ведущих российских экономистов, готовит сейчас будущую программу для нового кабинета министров. Судя по утечкам информации из правительства, МЭР готовится нанести мощный удар по амбициям «дирижистов». Министерство поддержало предложение правительственных экспертов поставить в «красную зону» (фактически запретить) сделки по приобретению госкомпаниями и госбанками новых активов. Сделка может быть совершена только по разрешению председателя правительства, то есть Дмитрия Медведева. Соответствующий законопроект министерство подготовит до конца марта, пообещал директор департамента Минэкономразвития Алексей Уваров.
«Партия роста» (слева направо): президент и будующий премьер Дмитрий Медведев и директор департамента Минэкономразвития Алексей Уваров
«Иначе в чем смысл приватизации? Мы продаем одни компании, а другие расширяются», — сказал он «Ведомостям». Кстати, масштабы приватизации являются еще одним камнем преткновения между «дирижистами» и «партией роста»: МЭР встало практически в прямую оппозицию Игорю Сечину, который предложил Путину перенести сроки приватизации крупных энергетических компаний на неопределенное время.
С избранием Путина у «дирижистов» есть шансы как минимум сохранить свои позиции, если и не укрепить их. Что касается «партии роста», то до сих пор она являлась скорее партией аналитиков, выпускавших бесконечное числе «программ», не имевших к реальной госполитике никакого отношения. На деле же все зависало в бесконечных согласованиях или блокировалось лично Сечиным.
Вне зависимости о того, какой пост займет в новом правительстве Игорь Сечин, он, вероятнее всего, останется ключевой фигурой, влияющей на промышленную политику. Важно понимать, что в России формальный и неформальный статусы акторов, формирующих экономическую политику, сильно разняться.
Например, первый вице-премьер правительства Виктор Зубков никогда не был сопоставим по своему влиянию на выбор приоритетов экономической политики с первым вице-премьером Игорем Шуваловым. Зубков был «посажен» на агропромышленный комплекс, что исторически считается «расстрельной» сферой, а Шувалов отвечал за ключевые направления экономической политики. Очевидно, что Зубков существенно уступает Шувалову: его «поставили» на убийственный АПК и местоблюстителем в совет директоров «Газпрома», — на что он оттуда может влиять? Алексей Кудрин в целом был более влиятельным, чем премьер-министр Михаил Фрадков, который являлся всего лишь технической фигурой.
Игорь Сечин — ближайший соратник Путина, и пока Путин находится на вершине власти, Сечин будет сохранять значительное влияние. Сегодня Сечин курирует ТЭК в кабинете министров, а неформально контролирует еще и деятельность таких крупных энергетических компаний, как «Роснефть» и «Интер РАО ЕЭС». Сейчас Путину предстоит принять интересное решение: переводить Сечина в администрацию президента либо сохранить его пост в кабинете министров. В президентской администрации, однако, Сечину придется работать «под» Сергеем Ивановым, что нарушает существующую неформальную субординацию: Иванов заметно уступает Сечину в иерархии путинских друзей. Второй вариант не менее пикантен: в кабинете министров Сечину придется работать «под Медведевым», президентству которого в 2007 году активно противодействовал Сечин.
Любой из этих вариантов не отменяет принцип «доступа к телу», где формальный статус зачастую играет вторичную роль. Это означает, что Сечин будет и дальше влиять на промышленную политику, оставаясь ключевым «дирижистом» внутри российской власти.
В пользу «дирижистов» говорит и тот факт, что главой администрации президента стал Сергей Иванов, еще один близкий соратник Путина, курировавший в правительстве Объединенную судостроительную корпорацию (ОСК) и Объединённую авиастроительную корпорацию (ОАК). Иванов познакомился с Путиным в ленинградском управлении КГБ, куда был направлен после окончания Высшей школы КГБ СССР в Минске.
Слева направо: глава администрации президента [Медведева] Сергей Иванов и в очередной раз избранный президент РФ Владимир Путин
Правда, преувеличивать роль Иванова не стоит: после 2008 года Иванов, который в в период второго президентского срока Путина рассматривался как вероятный преемник и конкурент Медведева, сильно сдал позиции. В роли главы администрации Иванову, скорее всего, выпадет роль доверенного лица Путина, не сильно вмешивающегося в реальные дела государства (напомним, что Иванов не влиял на согласование списков кандидатов в советы директоров от государства в январе этого года).
В отсутствие стратегической программы экономического курса, политика в области экономики будет и дальше строиться по принципу «ручного управления», а решения — приниматься на основании ежедневной конкуренции трех центров влияния, где балансирующую роль будет играть именно «партия стабильности» и опирающийся на нее Путин.
Подобный опыт управления Путин уже практиковал в рамках своего второго президентского срока. Результатом стала недееспособность правительства: из-за постоянных внутренних противоречий все реформы, намеченные в начале 2000-х, были заморожены, принятие жизненно важных для страны решений откладывалось годами, а Путин получил репутацию президента «упущенных возможностей».
4 марта Путин получил второй шанс. Но при сохранении прежней команды и прежней тактики управления, сможет ли он избежать роли президента «безвозвратно утерянных надежд», и понимание долгосрочных приоритетов развития страны все-таки восторжествует над краткосрочными задачами распила?
