Институт современной России

Референдум является одной из наиболее традиционных и распространенных форм непосредственной демократии и состоит в прямом выражении воли граждан по определенному вопросу. При этом стоит заметить, что конституционное право не выделяет референдум о независимости как отдельное понятие. Наиболее близкой по значению является такая разновидность референдума, как плебисцит – опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает [1].

В зависимости от вопросов, выносимых на обсуждение, принято выделять следующие виды референдумов:

• конституционные – проводятся по проекту конституции или по вопросу принятия поправок к конституции;
• законодательные – проводятся по проектам законов, если конституционная система государства позволяет непарламентский способ принятия законодательных актов;
• по международно-правовым вопросам – проводятся для выяснения воли избирателей при решении важных международных вопросов;
• административные – на них выносятся вопросы управленческого характера, например изменения административно-территориального деления или границ субъектов федерации.

В особую группу обычно выделяют консультативные референдумы, позволяющие более гибко сформулировать вопрос, дать несколько вариантов ответов. Как правило, они используются в тех случаях, когда для вынесения специальных и значимых решений необходимо одобрение более широкого круга людей, чем депутатов парламента [2].

Референдумы о независимости в отдельный вид не выделяются, они могут быть включены в одну из вышеперечисленных групп в зависимости от конституционного права той или иной страны. Например, если реализация решения по вопросам государственного суверенитета, государственной целостности или изменения формы государственного устройства, принятого на референдуме, требует обязательного изменения конституции или принятия новой конституции данного государства, такой референдум будет конституционным. Если же пересмотра конституции не требуется, референдум о независимости может относиться к административным.

Несмотря на то что референдум является формой непосредственной демократии и прямого волеизъявления граждан, его отсутствие в конституционной системе страны не является признаком ущемления политических прав граждан и угрозой демократическому режиму. Так, в 2012 году Венецианская комиссия, консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы, рассмотрела запрос Бельгии об обязательности референдума при пересмотре конституции и пришла к выводу, что чисто парламентская процедура конституционного пересмотра – при условии, что решение принимается квалифицированным большинством голосов парламентариев, – характерна для конституций европейских стран. (Аналогичные требования содержатся в п. 2 статьи 79 Основного закона Германии, ст. 89 Конституции Франции, ст. 138 Конституции Италии, ст. 167 Конституции Испании и п. 2 статьи 44 Конституции Австрии.) Более жесткий порядок принятия конституционных поправок, предусматривающий обязательное рассмотрение данного вопроса на референдуме, не является общим правилом и не может рассматриваться в качестве европейского стандарта.

Столь же показательным был пример процедуры ратификации Конституции Европейского союза. Несмотря на общий порядок вынесения данного вопроса на национальные референдумы, ряд стран решал вопрос ратификации исключительно в рамках парламентской процедуры, без привлечения населения, поскольку референдум не был предусмотрен национальным конституционным правом (Германия, Финляндия, Бельгия, Кипр и др.).

В зависимости от того, реальна или фиктивна действующая в стране конституция,  референдумы о независимости, а точнее, референдумы, преследующие своей целью отделение части территории страны в самостоятельное государство, проводятся по инициативе региональных органов власти или населения. И здесь неизменно возникает вопрос о легитимности подобных референдумов и правомерности их последствий.

В каких случаях форма непосредственного волеизъявления народа будет оставаться в правовом поле? Для того чтобы референдум был легитимным, необходимо соблюдение двух основных условий: он должен быть конституционным и законным.

Конституционность референдума означает, что возможность его проведения предусмотрена конституционной системой страны, инициатива проведения референдума исходит от указанного в основном законе лица или органа, а решение о его проведении и вопросы, выносимые на всенародное обсуждение, не противоречат конституционным принципам и нормам конституции государства.

Законность референдума предполагает его проведение в строгом соответствии с процедурой, установленной специальным, как правило, органическим законом (то есть прямо предусмотренным самой конституцией). Необходимо также, чтобы референдум соответствовал основным демократическим стандартам проведения референдумов, установленным Венецианской комиссией в Своде рекомендуемых норм при проведении референдумов. К таким стандартам относятся всеобщее, равное, свободное и тайное избирательное право, предоставление объективной информации органами власти, нейтральность средств массовой информации при освещении референдума, невозможность органов власти повлиять на результаты волеизъявления граждан и т. п.

Именно по этим критериям Венецианская комиссия определяла легитимность крымского референдума в своем Заключении от 16 марта 2014 года. Рассмотрев вопрос о соответствии конституционным принципам решения об организации референдума, принятого Верховным Советом Автономной Республики Крым, комиссия пришла к выводу о том, что Конституция Украины рассматривает суверенитет и территориальную целостность страны в качестве основополагающих принципов конституционного строя.

Украинская Конституция признает референдумы народным волеизъявлением. Однако это не означает автоматическую конституционность любого референдума. В частности, рассматриваемый вопрос об отделении части территории страны не может быть предметом местного референдума. Статья 73 Конституции Украины прямо предусматривает, что вопросы об изменении территории Украины решаются исключительно всеукраинским референдумом.

Стоит добавить, что в настоящее время на территории Украины неправомерным будет проведение любого местного референдума. Пробел в праве образовался 28 ноября 2012 года после принятия закона «О всеукраинском референдуме», в котором законодатель «потерял» процедуру проведения местных референдумов, предусмотренную законом 1991 года «О всеукраинском и местных референдумах», утратившим силу в связи с принятием нового закона.

Запрет на местный референдум относился и к Автономной Республике Крым. По мнению Венецианской комиссии, согласно Конституции Украины, в Крыму был допустим лишь консультативный референдум о более широкой автономии. Комиссия подчеркивает, что обстоятельства не позволили провести референдум в соответствии с европейскими демократическими стандартами, предполагающими, что любому референдуму о статусе территории должны предшествовать серьезные переговоры всех заинтересованных сторон.

Проблема легитимности референдумов о независимости тесно связана с понятиями «отделение» и «самоопределение».

Сторонники независимости определенной территории, входящей в состав государства, как правило, аргументируют свою позицию конституционным правом на самоопределение. В действительности они подразумевают право на отделение. Доклад Венецианской комиссии «Самоопределение и отделение в конституционном праве» позволяет разграничить эти понятия на международно-правовом уровне. В соответствии с этим докладом понятие «самоопределение» должно пониматься прежде всего как внутреннее самоопределение в пределах существующих границ, а не внешнее самоопределение отдельных территорий через их отделение, поскольку отделение противоречит конституционному принципу государственной целостности. Исключения из этого правила допустимы, только если это прямо предусмотрено конституционным правом государства.

Членство государств в международных объединениях – еще один значимый фактор, влияющий на легитимность референдумов. Стремление государств–членов Европейского союза рассматривать вопросы отделения части своих территорий в рамках европейских демократических стандартов приводит к любопытным последствиям.

Весьма показательны с этой точки зрения модели выяснения воли избирательного корпуса по вопросам обретения независимости Шотландии и региона Венето в Италии.

В случае с Шотландией вопрос о проведении референдума об отделении решается путем многолетних переговоров всех заинтересованных сторон. Несмотря на то что Великобритания отказывается терять Шотландию как часть своей территории, 15 октября 2012 года премьер-министр Великобритании и первый министр правительства Шотландии подписали соглашение о порядке проведения референдума о независимости Шотландии. Голосование было назначено на 18 сентября 2014 года. В ноябре 2013 года правительство Шотландии представило так называемую «Белую книгу» – проект устройства государства после его отделения от Великобритании. Основной проблемой для Шотландской национальной партии, инициирующей референдум, является процедура согласования двух важнейших вопросов: сохранение английского фунта стерлингов в качестве национальной валюты Шотландии и подтверждение членства страны в Европейском союзе.

Однако эти вопросы оказались неразрешимыми в одностороннем порядке. Великобритания запретила Шотландии использовать свою валюту, а Европейский союз подчеркнул общеобязательность и неизменность порядка принятия в ЕС новых государств-членов, разъяснив, что в случае появления новой страны, вышедшей из состава одного из действующих государств-членов, этой стране придется подавать новую заявку на вступление в ЕС. Стоит заметить, что вопрос потери членства в Европейском союзе уже возникал, когда обсуждалась возможность разделения Королевства Бельгия на Фландрию и Валлонию. Именно этот аргумент стал решающим для сохранения территориальной целостности Бельгии.

Стоит заметить, что вопрос о невозможности перехода членства в Европейском Союзе «по наследству» уже возникал в отношении Бельгии, где в 2010 году на досрочных парламентских выборах победу одержали фламандские националисты, выступающие за разделение королевства на Фландрию и Валлонию. Страна оказалась на грани распада, и угроза потери членства в ЕС стала одним из решающих факторов сохранения территориальной целостности государства.

При отделении региона Венето от Италии была использована другая модель проведения плебисцита. Поскольку отделение части территории унитарного государства противоречит Конституции Италии, вопрос о независимости региона выносился не на референдум в конституционно-правовом смысле, а на неофициальное электронное голосование, проведенное в интернете и на избирательных участках, созданных местной администрацией по всему региону. Результат выражения воли граждан не предполагал проведения обязательных преобразований со стороны органов государственной власти и рассматривался в качестве гарантии одобрения населением политической программы сторонников отделения региона Венето.

В целом использование различных моделей референдумов, в зависимости от требований национального конституционного законодательства, направлено на достижение результата, при котором мнение населения по вопросу государственного устройства явно выражено, а легитимность результатов его выражения не ставится под сомнение.

Источники:

1. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Статаут. 2013. Стр. 186.
2. Там же. Стр. 188.