В последние недели пандемия COVID-19 сильно ударила по России. Эпицентром стала Москва, но, по прогнозам, регионы вскоре догонят столицу, достигнув пиковых значений в ближайшие недели. С самого начала кризиса Владимир Путин переложил ответственность за борьбу с ним на регионы, что выглядело как внезапный разрыв с его централизованной политикой. Но на деле регионы не получили реальных полномочий – скорее, оказались предоставлены сами себе на фоне явного отсутствия у Кремля общей стратегии по выходу из кризиса.
Переложив на регионы всю ответственность за борьбу с пандемией COVID-19, Владимир Путин сохранил при этом всю полноту своей власти. Фото: kremlin.ru.
Власть регионам?
С самого начала пандемии COVID-19 федеральное правительство возложило ответственность за управление кризисом на регионы. Единственное, что сделал Владимир Путин, – дал региональным лидерам наставления о том, что они должны сбалансировать противоречия между мерами по распространению вируса и способами поддержания местных экономик. Президент даже намекнул на то, что невыполнение поставленных задач может грозить им уголовным преследованием. В регионах немедленно поползли слухи о скорых увольнениях из-за плохих показателях по борьбе с коронавирусом.
На первый взгляд, решение Путина может выглядеть как внезапный разрыв с традицией по централизации власти, столь характерной для его политики за последние 20 лет. Но не стоит обманываться: реальную власть регионам никто не передавал – только ответственность за борьбу с кризисом.
Так, у большинства регионов и без пандемии не хватало бюджетных резервов, которые можно было бы потратить на меры по поддержке местных предприятий или гражданам за рамками уже утвержденных федеральных программ. Более того, еще в начале марта Национальное агентство по кредитованию подсчитало, что при низких ценах на нефть 62 из 83 российских регионов истощат свои резервы до конца этого года. Теперь, в зависимости от продолжительности кризиса, многие – особенно нефтедобывающие регионы – могут потерять до 560 млрд рублей в виде недополученных налогов на прибыль и НДПИ. В равной мере от кризиса пострадают и регионы, опирающиеся на доходы от сектора услуг, – например, Краснодарский край или крупные города.
200 млрд рублей, которые федеральное правительство перечислит в региональные бюджеты в рамках пакета финансовой помощи, блекнут по сравнению с 9,6 трлн прогнозируемых доходов бюджета в 2020 году из всех российских регионах (за исключением Москвы). Или по сравнению с 2,6 трлн рублей трансфертов, полученных регионами от федерального центра в 2019 году. По сути, на сегодня регионам позволено просто перекладывать существующие средства из одного место в другое. Впрочем, если им придется увеличить расходы, это не означает, что они обанкротятся, поскольку теперь регионам разрешено превышать лимиты дефицита. Но идти по этому пути не самый лучший выбор, поскольку это может привести к потере налоговой автономии и передаче финансового управления под эгиду Минфина.
Что могут регионы?
Несмотря на все заявления, реальная власть по-прежнему остается за президентом и подконтрольными ему ведомствами – от полпредов до Госсовета. В политической системе Путина прямые распоряжения могут не прописываться, но региональные лидеры и так знают, что от них ожидают в Кремле: поддерживать порядок в регионах и удовлетворять местные интересы, а также гарантировать «правильное» голосование и нужные показатели на выборах. По сути они просто менеджеры, а не правители. И для принятия реальных политических решений губернаторы всегда ориентируются на сигналы из Москвы.
На фоне пандемии сложившийся порядок вещей стал особенно заметен, но, как это часто бывает во время кризисов в режимах, где отсутствует прозрачность и подотчетность, сигналы из центра были скудными и противоречивыми. Ключевой проблемой стало явное отсутствие федеральной стратегии по сдерживанию вируса. Так, в середине апреля Путин предположил, что «нерабочий период», который первоначально планировалось продлить до конца месяца, может быть сокращен, 56 регионов быстро ослабили ограничения. Но затем мэр Москвы Сергей Собянин, который считает себя неофициальным лидером среди губернаторов, призвал к более жестким мерам в столице. В итоге Путин также признал, что страна вряд ли откроется раньше середины мая.
Эта проблема усугубляется тем, что у губернаторов недостаточно реальной власти для проведения независимой политики в подотчетных регионах, несмотря на возложенную на них «ответственность». Например, они могут ограничить передвижение в пределах региона, но заблокировать поездки между регионами они не в состоянии. Так, выезды москвичей на выходные в сопредельные регионы вынудили жителей Ярославской области публично пожаловаться на «наплыв» иногородних. Когда губернаторы соседних регионов попросили Собянина помочь им приостановить транзитные связи, тот переадресовал их просьбу федеральному правительству, но безрезультатно. Односторонние попытки Чечни закрыть свои границы также были немедленно прекращены федеральным правительством. Тем не менее, некоторые регионы нашли способы решить эту проблему. В Иркутской и Томской областях и в и Красноярском крае приезжим из Москвы и Санкт-Петербурга приходится проходить карантин, а Нижнему Новгороду и Томску с 27 апреля удалось ввести определенные ограничения на входящие и исходящие транзитные потоки.
Еще одна проблема, с которой приходится сталкиваться губернаторам, – это наличие на их территориях различных групп интересов, обладающих большим влиянием, чем местные органы власти. В Ленинградской области очаг COVID-19 возник среди рабочих на строительной площадке IKEA. В Мурманской области сотни случаев были зарегистрированы на строительных объектах, принадлежащих «Новатэку» – газовой компании, подконтрольной Геннадию Тимченко, близкому соратнику президента. Возможности губернаторов по закрытию таких объектов крайне ограничены, поскольку они принадлежат либо компаниям, обозначенным федеральным центром как жизненно важные, либо лицам со связями в Кремле.
Неравенство регионов
Кризис также в очередной раз подчеркнул различия между 83 регионами России. Те, кто наделен относительной степенью автономии (Чечня, Татарстан), смогли выступить с независимыми инициативами. Так, Татарстан стал одним из первых регионов, где была введена система электронных пропусков для передвижения в условиях карантина. Через две недели эти идея была подхвачена Москвой, однако реализация в обоих регионах подвергласькритике. Реакция других регионов нередко оказывалась вялой, поскольку более зависимые губернаторы ждали рекомендаций от федерального правительства. Причем лидеров таких регионов, как Амурская область, Республика Алтай и Республика Тыва, Минпромторг даже обвинил в опасной «инертности», поскольку по состоянию на 22 апреля они так и закупили у правительства средства индивидуальной защиты (маски, халаты и пр.).
На виду оказались и политические разногласия. Губернатор Владимирской области Владимир Сипягин публично пожаловался Путину на плохое состояние системы здравоохранения в его регионе. Сипягин – один из немногих губернаторов, представляющих «системные» оппозиционные партии (КПРФ), что, возможно, позволило ему повести себя немного свободнее, чем его коллегам из «Единой России». Глава Хабаровского края Сергей Фургал, еще один «системный» оппозиционный губернатор (ЛДПР), одним из первых обязал граждан носить маски в общественных местах (вскоре после Татарстана).
Примечательно, что в некоторых регионах, таких как Ингушетия и Северная Осетия, где доверие к правительству и до пандемии уже было низким, наблюдалось усиление политической напряженности вследствие противоречивых постановлений и плохой координации между местными и федеральными властями. В столице Северной Осетии, Владикавказе, даже прошли акции протеста против карантинных мер. Эти особенности, вероятно, были приняты во внимание двумя регионами, возглавляемыми бывшими телохранителями Путина – Алексеем Дюминым (Тула ) и Дмитрием Мироновым (Ярославль), – где не вводились строгие меры по самоизоляции, хотя в Туле зафиксированы повышенные риски для COVID- 19 из-за большого количества пожилых жителей. Во всех этих регионах руководители являются назначенцами Москвы и обладают крайне низкой легитимностью с точки зрения местных граждан.
Наиболее серьезные различия наблюдаются между Москвой и остальной Россией. В отличие от регионов (возможно, за исключением Санкт-Петербурга) у столицы есть финансовая подушка безопасности. Бюджет Москвы за последнее десятилетие удвоился, поскольку власти стремились кооптировать беспокойных москвичей при помощи дорогостоящих строительных проектов. В этом году Москва потратит примерно 250 тыс. рублей на одного жителя столицы – в три с лишним раза больше, чем в среднем по регионам, и в пять с лишним раз больше, чем бедные регионы, такие как Волгоград или Саратов. Москва также может позволить себе перенаправлять расходы из других областей на кредиты и гарантии местным компаниям, в то время как большинство регионов в состоянии только поддержать безработных и разрешать местным предприятиям отложить уплату налогов на пару месяцев.
В апреле правительство предоставило регионам возможность кредитовать друг друга. Наталья Зубаревич, эксперт по региональному развитию России, назвала это «явной попыткой использовать бюджет Москвы», чтобы закрыть дыры в финансировании регионов. Но даже при наиболее удачном раскладе подобный подход может привести к созданию еще одной вертикали власти, в рамках которой более богатые регионы будут доминировать над более бедными.
В сложившейся политической системе, где власть и доходы крайне централизованы, федеральный центр призывает губернаторов, особенно назначенцев из Москвы, не обладающих связями с местными группами интересов, сокращать расходы, вместо того чтобы инвестировать в государственные услуги. Ситуация вряд ли изменится без фискальной децентрализации, которая в Кремле вызывает кошмарные ассоциации с «неуправляемыми» регионами из 90-х, или без более крупного пакета помощи из Фонда национального благосостояния, который правительство, похоже, стремится сохранить в неприкосновенности.
И все же маловероятно, что после кризиса страна вернется в прежнее состояние. Кремль требует от граждан и предприятий выполнять приказы, не предоставляя взамен никаких страховочных гарантий; он просит губернаторов решать свои проблемы самостоятельно, не расширяя их политическую и фискальную автономию. В таких условиях контракты, на основе которых функционирует система, теряют смысл. Трудно предположить, как и когда это произойдет, но люди, оставленные на произвол судьбы, рано или поздно возьмут ситуацию в свои руки.
