Попытка слияния Архангельской области и Ненецкого автономного округа возобновила дискуссии о территориальных реформах в России. Анализ опыта предыдущих объединений 2003-2008 гг. показывает, что Кремль не сделал выводы из совершенных ошибок, а использование старых подходов сегодня повышает риски в региональной политике.
Врио губернатора Архангельской области Александр Цыбульский (слева) и губернатор Ненецкого автономного округа Юрий Бездудный договорились о слиянии двух регионов, однако были вынуждены отложить эту идею до будущего года. Объединение может стать первым в очередной серии слияний российских регионов. Фото: Wikimedia Commons.
Несвоевременное предложение
13 мая руководители Архангельской области и Ненецкого автономного округа объявили о своем намерении объединиться. Менее чем через неделю рабочая группа, созданная для наблюдения за слиянием, предложила добавить к будущему Северному краю Республику Коми. Новая территориальная единица стала бы четвертым по площади субъектом РФ с населением всего два млн человек. Однако Республика Коми довольно быстро отказалась от предложенной сделки.
Парадокс ситуации заключается в том, что с точки зрения административного деления НАО уже входит в состав Архангельской области, однако при этом является независимым субъектом РФ (с 1993 года), что дает ему право на собственное законодательное собрание и представителей в Совете Федерации, а также возможность самостоятельно управлять региональным бюджетом. Благодаря своей ресурсной базе (хотя значительная часть региональных нефтегазовых доходов направляются в федеральный бюджет), НАО – один из немногих богатых регионов: в 2019 году его доходы составили 17,1 млрд рублей. Для сравнения: Архангельская область собрала 93 млрд, однако численность ее населения в 25 раз выше НАО. Апрельский обвал мировых цен на нефть, как ожидается, негативно повлияет на финансовое состояние НАО, что послужило отличным предлогом для слияния.
Юрий Бездудный, глава НАО, заявил, что его регион нуждается в экономическом буфере, но не объяснил, почему слияние с соседней Архангельской областью, в рамках которого он навсегда откажется от контроля над региональными финансовыми потоками, будет более эффективным решением, чем получение кредита или поддержка федерального правительства.
При этом Архангельская область не лучший финансовый партнер: ее задолженность перед бюджетом составляет 26 млрд рублей. В прошлом году область потрясли протесты против строительства мусорного полигона под Шиесом. Митинги распространились в соседнюю Республику Коми, грозя перерасти в мощное движение против не только регионального, но и федерального правительства. В конце концов, Архангельский арбитражный суд постановил, что строительство полигона было незаконным. Политическую цену за протест заплатил архангельский губернатор Игорь Орлов, поддерживавший идею свалки и оказавшийся не в состоянии взять ситуацию под контроль. О его отставке СМИ сообщали уже в июле прошлого года, однако он покинул свой пост только в начале апреля.
Руководить беспокойным регионом был назначен Александр Цыбульский, ранее занимавший пост губернатора НАО, где Бездудный был его заместителем. В свои 40 лет новый исполняющий обязанности губернатора Архангельской области входит в группу так называемых «молодых технократов», назначаемых в различные регионы России с 2017 года в рамках кадровой перетряски региональной элиты.
В этом контексте объединение двух регионов для взаимной политической и финансовой стабилизации выглядит целесообразным. Растущий интерес к Северному морскому пути – еще один аргумент в пользу слияния. Объединенные регионы смогут контролировать шестую часть береговой линии маршрута, и развитие военно-морской инфраструктуры, безусловно, будет проще и дешевле при наличии единой региональной бюрократии.
Учитывая эти факторы, Цыбульский и Бездудный выступили с идеей слияния, предложив провести референдум, как того требует российская Конституция, 13 сентября – в ближайший единый день голосования. Но их инициатива неожиданно столкнулась с общественным недовольством, вызвавшим новые протесты. 27 мая региональные лидеры признали, что референдум придется отложить до следующего года.
Впрочем, как показывает история предыдущих слияний российских регионов, перенос референдума не решит других важных проблем.
Ликвидация автономных округов
В 2003-2008 гг. в результате слияний количество российских регионов сократилось с 89 до 83, исключив шесть из десяти автономных округов (АО), в том числе шесть из семи округов с наибольшей долей этнического (нерусского) населения. Коми-Пермяцкий АО вошел в состав Пермского края; Красноярский край поглотил Таймырский и Эвенкийский АО; Корякский АО слился с Камчатской областью, образовав Камчатский край; Иркутская область слилась с Усть-Ордынским Бурятским АО; Читинская область объединилась с Агинско-Бурятским АО, превратившись в Забайкальский край.
Предпосылки для этих слияний сложились после распада Советского Союза, по мере того как возрастали страхи дальнейшей дезинтеграции страны: в 1990-е регионы, богатые нефтяными запасами, с ярко выраженной этнической составляющей, обладали значительной степенью автономии. После финансового кризиса 1998 года некоторые из них открыто бросили вызов Москве как федеральному центру. Новый «парад суверенитетов» воспринимался в столице как реальная угроза.
Избавление от АО стало одним из многих шагов, предпринятых Владимиром Путиным для усмирения регионов в рамках построения «вертикали власти» – наряду с созданием федеральных округов и института президентских уполномоченных в 2000 году, отменой выборов губернаторов в 2004-м и централизацией региональных доходов, начавшейся в 2000-х и продолжающейся до сих пор.
Лозунги, сопровождающие региональные слияния в 2000-е, были похожи на те, что мы слышим сегодня: больше инвестиций, больше возможностей для экономического развития. Но это были просто слова. В ходе исследования 2010 года Институт современного развития (ИНСОР) обнаружил, что если цель слияний состояла в помощи слаборазвитым территориям, она не была достигнута. Вместо этого более бедные АО оказались исключены из федеральной повестки дня, их управляемость не улучшилась, вновь возникла угроза межнациональной розни. Согласно исследованию МГИМО 2018 года, общественные настроения после слияния в этих регионах можно было охарактеризовать как «обманутые надежды». Однако стоит отметить, что глобальный экономический кризис 2008-2009 гг. затруднил корректную оценку экономической ценности этих слияний.
Слияния не были единообразными. Многое зависело от переговорной позиции местных элит. Некоторые АО были преобразованы в районы в рамках нового региона, другие сохранили статус округов. Бывшие Таймырский и Эвенкийский АО сохранили значительную степень самоуправления (например, собственные законодательные собрания). Бывший Корякский АО сохранил надзор за социально-культурными вопросами на своей территории и получил пятую часть мест в камчатском парламенте – более значительную долю, нежели ему полагалось бы в пропорциональном отношении к численности населения. А вот Коми-Пермякский АО, первый автономный округ, объединенный с более крупным регионом, где проживает наибольшая доля неэтнических русских, утратил большинство своих прежних полномочий.
Невыученные уроки
Некоторые идеи о дальнейших слияниях оказались слишком неоднозначными и так и не были реализованы. Например, Леонид Иванченко, бывший зампред комитета Госдумы по региональной политике, предлагал сократить число регионов до 35-40. В упомянутом выше исследовании ИНСОР 2010 года также упоминались планы по объединению Краснодарского края и Республики Адыгея; Москвы и Санкт-Петербурга с их областями, Амурской Республики и Амурской области и т.д.
Позднее выдвигались идеи о создании метрополии «Казань — Самара — Тольятти — Ульяновск» и объединения ряда республик Поволжья в единый субъект, но обе были отвергнуты президентом Татарстана Рустамом Миннихановым. Хотя подобные проекты дали бы татарской элите больше политического контроля, это произошло бы в субъекте федерации, где татары оказались в меньшинстве, в то время как связи самого Минниханова де-факто уже позволили ему расширить свое влияние.
Борис Грызлов, бывший председатель Госдумы, предлагал в 2010 году объединить богатые природными ресурсами и субсидируемые регионы. В 2018 году слияние бедного Приморского края и богатого Сахалина обсуждалось на ежегодной пресс-конференции Путина, но получило вялую поддержку. После почти двух десятилетий безжалостной централизации региональных доходов президент, скорее всего, рассудил, что выравнивать денежные потоки между соседними территориями в обход Москвы не имеет смысла.
Однако, как показывает пример с так называемой «тюменской матрешкой», некоторые этнические и экономические проблемы могут быть решены без слияния. В 1990-е в состав Тюменской области входили два автономных округа с этническим населением – Ханты-Мансийский АО и Ямало-Ненецкий АО (оба богатые запасами нефти и газа). Эта территориальная конструкция привела к внутрирегиональной борьбе за власть, которая была разрешена выходцем из ХМАО, а теперь мэром Москвы Сергеем Собяниным. Избравшись губернатором Тюменской области в 2001 году, Собянин использовал нефтяные деньги для модернизации Тюмени, добившись от обоих АО отказа от нефтегазовых налоговых поступлений и передачи их Тюмени в обмен на административную и политическую независимость. Этот механизм стал известен как «матрешка». Отказ от него в настоящее время маловероятен, поскольку слияние трех регионов может привести к росту политических рисков: после двух десятилетий спонсирования Тюмени, в ХМАО и ЯНАО накопилось значительное недовольство «материнским» регионом.
Уроки 2000-х годов могут пригодиться при слиянии Архангельской области и НАО, когда и если оно состоится. Однако резонируют в 2020 году не только ошибки предыдущих территориальных реформ с их концептуальными недоработками, сомнительными выгодами, фактором региональных элит и другими рисками. Мотивы сторонников слияний не сильно изменились. Идея создать Северный край, видимо, является временным решением существующих фискальных и политических дисбалансов – бомба замедленного действия, характерная сразу для ряда регионоа. Но это слияние, как и возможные другие, будут происходить в контексте конституционной реформы, отражающей возобновленный (или вечный) страх регионального самоуправления и сепаратизма. Реформа также пересмотрит роли двух институтов, в которых представлены регионы – Совет Федерации и Госсовет.
Судя по всему, очередное слияние состоится по завершении нынешнего кризиса – после того как региональным лидерам была дана возможность проявить себя на фоне ухода президента от ответственности за региональные проблемы. Следите за Шайесом и Нарьян-Маром – местные протесты или вражда элит могут подсказать будущие политические траектории в стране.
