В январе 2019 года в России началась реформа в сфере управления отходами, ситуация в которой в последние годы спровоцировала крупные протесты в ряде регионов страны. Полтора года спустя очевидно, что, вместо того чтобы изменить несовершенную систему, мусорная реформа высветила многие хронические проблемы российской политики.
Поряда 90% мусора в России оказывается на свалках, рециклингу подвергается только 3-8%. Фото: Алан Левин (pxhere.com)
«Мусорная» политика России
Россия ежегодно производит более 7 млрд тонн отходов. Большую их часть составляют промышленные отходы: две трети приходится на добычу нефти, газа и угля, еще 22% — на добычу металлических руд; для обывателей этот вид мусора, как правило, незаметен. Мусорная реформа 2019 года направлена на совершенствование системы обращения с более очевидным мусором — твердыми коммунальными отходами (ТКО). В России ежегодно образуется более 60 млн тонн ТКО. Из расчета на душу населения получается не так уж много: на одного жителя США в 2019 году приходилось вдвое больше. Однако порядка 90% бытовых отходов в России (против около 50% в США) свозится на мусорные свалки, в том числе незаконные. Лишь 3-8% мусора в стране отправляется на переработку; для сравнения в США перерабатывается 35% бытовых отходов.
Низкий уровень переработки едва ли связан с отсутствием в России культуры сортировки и рециклинга. Корень проблемы — в неэффективной политике. В Советском Союзе действовали государственные программы по сбору отходов, пригодных для вторичного использования: макулатуры, стеклотары, металлолома. В 1990-е эта система развалилась, появились многочисленные нелегальные свалки. Попытка реформировать мусорную отрасль была предпринята в 2004 году. Тогда ответственность за организацию сбора и обработки отходов возложили на муниципальные власти, однако из-за недостаточного финансирования и отсутствия заинтересованности ситуация почти не сдвинулась с места. Были построены объекты утилизации отходов, однако, по данным компании «Российский экологический оператор» (РЭО), ответственной за реализацию мусорной реформы, сегодня они загружены лишь на 10%.
Ситуация с мусорными полигонами стала одной из причин социальных протестов последних лет. Особенно остро эта проблема ощущается в московском регионе, где образуется около 20% от всего объема ТКО в стране. С 2017 года в Московской области протестуют против свалок и полигонов, расположенных вблизи жилых кварталов, — всего их 39. В 2017 году в ходе ежегодной «прямой линии» Владимира Путина жители подмосковной Балашихи пожаловались президенту на экологическую ситуацию, после чего местный мусорный полигон «Кучино» закрыли. Однако «мусорные бунты» продолжились в других районах области и достигли своей кульминации в 2018 году в Волоколамске. После массового отравления школьников из-за выброса свалочного газа на соседней свалке в городе прошли многотысячные митинги. К концу 2019 года в Московской области было закрыто еще 27 свалок, но 11 полигонов продолжают функционировать. Проблема остается нерешенной.
В итоге московские власти разработали план создания в других регионах страны полигонов для захоронения столичного мусора. Резонансное решение, которое намеренно не афишировалось, встретило мощное сопротивление в Архангельской области и Республике Коми. Под давлением протестующих местные власти были вынуждены заморозить строительство полигона в Шиесе. Согласно опросу ВЦИОМ, россияне считают мусорные свалки второй по значимости экологической проблемой в стране после загрязнения воздуха.
Реалии реформы
Мусорная реформа 2019 года, задуманная как часть нацпроекта «Экология», призвана преобразовать всю систему обращения с ТКО. Она предполагает увеличение доли переработки мусора до 36% к 2024 году, сокращение количества несанкционированных свалок и наделение регионов полномочиями по регулированию отрасли — через региональных операторов, полностью отвечающих за работу с коммунальными отходами.
Спустя полтора года после старта реформы очевидно, что Россия отклонилась от заданного курса. Главными выгодоприобретателями оказались люди, близкие к российской правящей элите, в первую очередь глава госкорпорации «Ростех» Сергей Чемезов, сын бывшего генпрокурора Игорь Чайка, а также бизнесмены Аркадий Ротенберг и Юрий Ковальчук, чьи компании, как следует из расследования «Важных историй», получили почти четверть контрактов на управление отходами. В 30 регионах страны операторами по обращению с ТКО стали компании, связанные с местной властью.
Москве и Санкт-Петербургу разрешили отложить переход на новую систему до 2022 года. Несмотря на недовольство граждан, столичные власти задумали строительство мусоросжигательных заводов и мусорных полигонов в Московской, Калужской и Владимирской областях.
С момента запуска реформы тариф на вывоз бытового мусора в России вырос более чем на 50%. Это стало следствием отсутствия конкуренции на рынке: связанные с властью мусорные компании могут необоснованно завышать цены на свои услуги. Еще одна причина — новая методика формирования тарифа, который теперь рассчитывается исходя из площади жилья. Это нововведение привело к тому, что одинокие пенсионеры, проживающие в относительно просторных квартирах, иногда вынуждены платить за вывоз мусора больше, чем семьи, живущие в одно- или двухкомнатных квартирах.
Алексинский карьер, расположенный в Клину (порядка 70 км от Москвы), был официально закрыт еще в 2014 году, однако по-прежнему используется для нелегальной свалки мусора. Фото: DoberSoft (Wikimedia Commons).
В целом тарифы на вывоз мусора не отличаются прозрачностью. Нормативы накопления ТКО, от которых зависит стоимость услуги, могут различаться даже у регионов со схожими характеристиками: например, в Красноярске этот показатель составляет 0.84 кубометра на человека в год, в Новосибирске — 2.3 кубометра. Некоторые операторы заложили в тариф дополнительную плату — якобы для финансирования строительства новых мусороперерабатывающих установок, при этом мусор продолжает вывозиться на свалки. ФАС регулярно фиксирует нарушения региональных сборщиков мусора, завышающих, к примеру, заложенную в тариф стоимость транспортировки.
Эти хитрые манипуляции являются одновременно причиной и следствием уклонения граждан и бизнеса от оплаты вывоза мусора. По словам гендиректора РЭО Дениса Буцаева, в 2019 году неплатежи за вывоз отходов составили 20-35% со стороны населения и 65-70% со стороны компаний. В результате те, кто готов платить, вынужденно переплачивают за некачественную коммунальную услугу. В ряде регионах неплатежи привели к сбоям в работе всей системы сбора мусора и, как следствие, сильному загрязнению улиц.
Наглядный пример — Челябинская область, где региональный оператор по обращению с отходами «Центр коммунального сервиса» контролирует большую часть рынка. В самом Челябинске ЦКС заключил контракт на перевозку отходов с аффилированной компанией, а также приобрел долю в единственном в областном центре мусорном полигоне. Эта вертикальная интеграция не только вывела из строя существующую систему вывоза мусора, но и помешала строительству предприятий по сортировке и обработке отходов. В другом городе региона, Магнитогорске, мусорный кризис вспыхнул в январе 2020 года, когда ЦКС снизил размер оплаты услуг подрядчика, ответственного за сортировку отходов, сославшись на низкую эффективность его инфраструктуры. Подрядчик — «Спецкомплекс», связанный с бывшим вице-губернатором области, — заявил, что может приостановить свою деятельность. Конфликт между компаниями не исчерпан.
В Тюмени вмешательство регионального оператора грозит положить конец практике добровольной сортировки мусора гражданами. С началом реформы местные власти решили построить мусоросортировочный завод и заложили в тариф на вывоз мусора дополнительную плату за сортировку. Активистам удалось добиться пересмотра схемы оплаты, но тариф на мусор по-прежнему необоснованно завышен. В результате раздельный сбор оказался попросту невыгоден тюменцам и многие стали снова вывозить свой мусор на свалки.
Политические просчеты
Приведенные примеры указывают на фундаментальные проблемы российской политики, вовсе не уникальные для мусорной отрасли.
Одна из них — привычка властей полагаться на «своих» людей, а не на продуманную стратегию. Задачи мусорной реформы прописаны в нацпроекте «Экология», следовательно, в них заинтересован лично президент Путин, поэтому чиновники упорно стремятся их реализовать. Когда стало понятно, что мер по стимулированию раздельного сбора мусора гражданами и бизнесом не выработано, был принят федеральный закон, приравнявший сжигание мусора с выделением тепла и электроэнергии к переработке, несмотря на негативное влияние этого процесса на окружающую среду. Вообще, информация об уровне загрязнения среды часто искажается или утаивается, как, например, в случае подмосковного мусорного полигона «Тимохово».
Февраль 2019 г.: протесты в Архангельской области против строительства мусорного полигона в Шиесе. Фото: Алексей Щекинов (Wikimedia Commons).
Еще одна проблема — коррупция: строительство мусороперерабатывающих заводов сопряжено с заключением выгодных контрактов и откатами чиновникам при отсутствии комплексных решений, которые потребовали бы перестройки всей системы и изменения подхода. Реформа 2019 года предусматривает строительство сотен объектов по переработке коммунальных отходов, при том что уже существующие используются не на полную мощность. Не было сделано практически ничего для того, чтобы сократить объем несортированных бытовых отходов, в частности чтобы убедить компании не использовать неперерабатываемую упаковку, позволить супермаркетам отдавать непроданные продукты питания на благотворительность. А ведь в большинстве регионов России нет даже проектов по сортировке отходов. Как показывают примеры Тюмени и Челябинска, проведение реформы может даже помешать внедрению раздельного сбора и рециклинга. Региональные операторы не заинтересованы в сокращении объема бытовых отходов, а их подрядчики, часто связанные с местными политическими элитами, ищут легкие пути получения прибыли.
Несмотря на повышенное внимание Кремля к мусорной проблеме, реформа движется в другом направлении. Корректировка ее курса потребует не только сложных решений, но и денег, которых и так не хватает. По экспертным оценкам, для увеличения доли переработки до 60% отрасли потребуются прямые инвестиции из расчета 3 млрд рублей на каждый 1 млн тонн ТКО в год в течение ближайших пяти лет. Речь идет о вложениях на сумму 150-200 млрд рублей в год, что почти вдвое меньше суммы, которую Кремль поручил выделить регионам на борьбу с эпидемией COVID-19 и ее последствиями. Однако если в случае пандемии в Кремле, пусть и не сразу, поняли всю серьезность ситуации, то истинный масштаб мусорной проблемы там пока не осознают. Массовые протесты в Волоколамске и Шиесе, хоть и вызвали озабоченность в Москве, так и не переросли в общероссийские акции. Чтобы их погасить, оказалось достаточно ограниченных мер: закрытия объектов, переноса проектов в другие места, увольнения чиновников.
Однако все больше россиян осознают серьезность проблемы и ее влияние на их повседневную жизнь — начиная с неубранных улиц и заканчивая загрязненными водой и воздухом. Локальные протесты против неэффективной системы обращения с отходами показали, что эта повестка может потенциально мобилизовать гражданское общество. Кремль относился к таким акциям в основном терпимо — до тех пор, пока они не приобретали политический характер. Однако чем больше россияне в борьбе за чистые улицы будут сталкиваться с неэффективной политикой и корыстными интересами властных и околовластных кругов, тем быстрее они поймут, что ждать решения проблемы от некомпетентных властей — пустая трата времени.
Перевод текcта: Диана Фишман.
