Институт современной России

28 октября в России был установлен новый суточный антирекорд по количеству смертей от  COVID-19: 346 человек. Ежедневный прирост новых случаев в последние дни составляет около 16 тыс., однако резкое увеличение числа заболевших отчасти связано с более активным тестированием на коронавирус. На фоне суточных показателей в столице (порядка 4 тыс. новых случаев ежедневно за последние дни), правительство Москвы приказало всем предприятиям перевести по меньшей мере 30% работников на удаленный режим и на две недели закрыло школы. В регионах – к примеру, в Башкортостане и Ростове – вспышки заболеваемости с сентября вызывает беспокойство в местных больницах об их способности принять растущее число пациентов.

Слабые места

Из-за централизации бюджетных доходов за последние два десятилетия большинство российских регионов даже в нормальных обстоятельствах не имеют достаточных бюджетных поступлений, чтобы компенсировать затраты. Следовательно, они вынуждены полагаться на трансферты из федерального бюджета, займы или – как это часто происходит – и на то, и на другое. Однако после долгового кризиса 2015-2016 года федеральное правительство значительно ужесточило правила региональных расходов.

Минфин создал систему, которая, среди прочего, ограничила размер допустимых займов для регионов-должников и прописала пошаговые инструкции для уменьшения долговой нагрузки. Министерство также постепенно заменило дорогие банковские кредиты на более дешевые займы из федерального бюджета. Это сделало процесс займов более безопасным для регионов, но доля невозвратных трансфертов в региональных бюджетах при этом сократилась. В целом, в результате действий Минфина регионы, за исключением тех, кто накопил значительные резервы, стали более зависимы от федерального правительства.

Пандемия коронавируса выявила эту зависимость в полной мере, продемонстрировав ее пагубное влияние на выработку эффективного политического курса. В целом, за первые семь месяцев текущего года регионы потеряли около 26% доходов по сравнению с показателями того же периода в 2019 году. Несмотря на то, что летом региональные доходы несколько восстановились, в ходе второй волны пандемии они легко могут рухнуть снова.

Газодобывающие и нефтедобывающие регионы, такие как Ямало-Ненецкий АО, Красноярск, Астраханская область и Республика Коми, понесли двойные убытки вследствие пандемии и падения цен на нефть, потеряв до половины своих доходов во втором квартале. С весны ситуация немного улучшилась, но отсрочки уплаты налогов, разрешенные федеральными властями, до сих пор значительно не дотягивают до запланированных сроков. Даже такой богатый регион, как Татарстан, был вынужден полагаться на государственные гарантии для компенсации своих расходов на здравоохранение, в то время как федеральный бюджет абсорбировал две трети всех налоговых поступлений республики.

Региональный и федеральный бюджеты имеют два важных различия. Во-первых, федеральный бюджет за последние несколько лет накопил значительные резервы в размере более 10% ВВП России, позволяющие смягчить финансовый удар, но в большинстве регионов подобных накоплений нет. В 2019 году региональные бюджеты  показали небольшой профицит, которого в большинстве случаев хватало для снижения долговой нагрузки, но оказалось недостаточно для компенсации финансовых последствий пандемии. В начале этого года резервы в 37 регионах страны составили менее 5% их доходов в 2019-м.

Во-вторых, структуры федерального и регионального бюджета также отличаются друг от друга. Федеральное правительство может позволить себе сократить бюджет, урезав расходы на вооружение и крупные инфраструктурные проекты, но регионам подобная роскошь не доступна. Порядка 70-80%  регионального бюджета уходит на покрытие жизненно необходимых социальных услуг – здравоохранение, образование, социальную помощь. Их оплату невозможно урезать в самый разгар пандемии, не спровоцировав серьезных общественных волнений.

Медицинские работники в регионах уже начали протестовать, так как многие из них до сих пор не получили от руководства своих больниц премию за работу во время пандемии, обещанную еще в апреле Владимиром Путиным. Сами больницы при этом нередко вынуждены полагаться на благотворительные взносы для закупки необходимого оборудования. Все большее количество региональных больниц оказываются переполненными и неспособными принимать всех пациентов с COVID-19.

Лечение симптомов

Чтобы заделать дыры в региональных бюджетах, в текущем году федеральное правительство перечислило регионам гораздо больше средств в форме грантов, субсидий, субвенций и пр., чем в 2019-м: около 2,13 трлн рублей за первые восемь месяцев текущего года, что на 697 млрд рублей больше, чем за тот же период прошлого года. Среди перечисленных средств – как минимум 200 млрд рублей в виде дополнительных грантов, обещанных в апреле (из них 100 млрд рублей предстоит перевести до конца года, и еще 100 – в 2021-м). Правда, эти средства были распределены неравномерно: некоторые регионы, активно занимавшиеся политическим лоббированием, добились полной или даже чрезмерной компенсации, в то время как другие оказались частично обделены. Иными словами, эти трансферты вряд ли смогут залатать образовавшиеся в региональных бюджетах дыры – уж точно далеко не все – даже при отсутствии новых мер по самоизоляции.

Более того, поправка к Бюджетному кодексу России, принятая в апреле, позволила регионам увеличить размеры рыночных займов, превышая установленные для них лимиты (в случаях, когда такие лимиты существуют), чтобы компенсировать расходы, связанные с пандемией. Однако такой займ не может превышать сумму долга, который регион обязуется выплатить в федеральный бюджет в течении этого года, так как регионам с высокой задолженностью, находящимся под управлением Минфина, не разрешается накапливать долги. Данное ограничение эффективно урезает допустимое для регионов фискальное пространство до 74 млрд рублей, и, что важнее, распределяет эту сумму весьма неравномерно. Чем больше регион должен федеральному бюджету, тем более крупный дополнительный займ он получает вне зависимости от своих нужд. Крошечная республика Мордовия с населением менее миллиона, к примеру, получила возможность взять в долг дополнительные 3,96 млрд рублей.

 В октябре Минфин, казалось бы, согласился расширить права регионов на пользование капиталом по договорам бюджетного займа. Дополнительные средства могут быть перенаправлены из нацпроектов, срок исполнения по которым был отодвинут на шесть лет (до 2030 года), а сами проекты почти наверняка будут переориентированы на поддержку здравоохранения.

Некоторые губернаторы, однако, уже заявили, что этих мер недостаточно. Глава Челябинской области Алексей Текслер призвал к полной отмене всех ограничений процедуры займа. Губернатор Архангельской области Александр Цыбульский, который в мае попытался (безуспешно) разрешить финансовые проблемы своего региона посредством присоединения Ненецкого автономного округа, поддержал Текслера, добавив, что его регион получил только треть необходимой поддержки.

От плацебо до профилактики

Наталья Зубаревич, экономист и ведущий эксперт по российским регионам, в прошлом месяце предупредила, что регионы не готовы ко второй волне пандемии. Она также раскритиковала губернаторов, сосредоточивших усилия по борьбе с коронавирусом на введении малоэффективной системы пропусков и создании ограничений при пересечении границ регионов, вместо того чтобы выстроить эффективную систему тестирования, которая позволила бы рабочим промышленного сектора и медицинскому персоналу регулярно проверяться и таким образом ограничивать вспышки в крупных городах.

Зубаревич, безусловно, права. Но региональным правительствам не хватает двух важных элементов для разработки и внедрения таких программ – надежных научных данных и экономической мощи. Заниженная статистика новых случаев и смертей от коронавируса с самого начала препятствовала эффективной реакции на пандемию как на государственном, так и на региональном уровне. В октябре исследователи обнаружили, что количество жертв COVID-19 в России может быть чуть ли не в пять раз выше официальных показателей.

Дополнительные проблемы для регионов связаны с сомнениями о качестве информации, предоставляемой Путину, который заявил, что хотел бы избежать повторения самоизоляции, поскольку она негативно повлияла на общественные настроения. Действительно, согласно опросам, порядка трети россиян хотели бы смягчения связанных с COVID-19 ограничений. Возможно, президент получает «фильтрованную» информацию, что косвенно подтверждает один из источников «Ведомостей» в Мосгордуме, пожаловавшийся, что повторно ввести режим самоизоляции любой строгости будет очень сложно, поскольку Путину передают информацию о разработке российской вакцины против COVID-19 и уверения в том, что ситуация находится под контролем.

Принятые на сегодняшний день меры также подтверждают подозрения о том, что, когда весной Путин расширилполномочия губернаторов для борьбы с пандемией, его реальной целью был перенос ответственности. Кремль по-прежнему не склонен расширять полномочия регионов, списывать их долги или иначе расширять их финансовую независимость. Страхи, что в условиях кризиса регионы могут предпринять односторонние меры или противоречащие Конституции шаги, глубоко засели в головах российских лидеров, поскольку после финансового кризиса 1998 года многие регионы поступили именно так. Несмотря на два десятилетия централизации и принципиально иную политическую реальность, эти страхи никуда не ушли.

Для правительства явным приоритетом является федеральный бюджет, а не ситуация в регионах. Вместо того чтобы задействовать средства Национального резервного фонда для наращивания платежей предприятиям, гражданам и регионам – как, например, предложил председатель Счетной палаты Алексей Кудрин, – правительство урезает федеральные расходы. Оно также увеличивает налог на добычу полезных ископаемых для повышения доходов федерального бюджета, но оставляет ставку неизменной для регионов, где корпоративные налоговые поступления могут упасть. Список можно продолжать.

Подобная бескомпромиссность Кремля означает, что регионам придется бороться за фискальное пространство своими силами – сантиметр за сантиметром, кризис за кризисом. Возможно, такая тактика соответствует централизованной политической философии Кремля и успокаивает его тревоги о сепаратизме. Однако в нее вшиты риски политических ошибок, которые в будущем могут оказаться дорогостоящими и даже смертельными.

Перевод текста: Елизавета Агаркова.