Институт современной России

В начале недели премьер-министр Михаил Мишустин анонсировал очередное нововведение. Пообещав на прошлой неделе радикально сократить число чиновников, теперь он выдвинул инициативу консолидировать так называемые «институты развития» – целую плеяду непрозрачных контор, создававшихся в России с середины 2000-х годов и, как подсчитали эксперты, требующих для своего содержания как минимум 250 млрд рублей ежегодно. При этом само их создание обошлось стране во много раз дороже. Чтобы оценить этот шаг и его последствия, необходимо сказать пару слов о самой реформируемой сфере.

Под институтами развития обычно понимают структуры, которые призваны сконцентрировать ресурсы – как правило, государственные – на тех направлениях и сферах, где власти видят перспективу экономического прорыва. Особую востребованность такие структуры обретают там, где правительством заявлен курс на ускоренную модернизацию и определены ее приоритеты. Тут вспоминается, например, японское Министерство внешней торговли и промышленности, которое за полвека своего существования – с 1949-го по 2001 год – превратило страну в глобального экономического лидера. Этот институт развития имел право определять приоритетные направления модернизации, регулировать конкуренцию между компаниями на внутреннем рынке, субсидировать процентные ставки, финансировать массовое приобретение зарубежных патентов, продавая для этого японским фирмам валюту по заниженному курсу, субсидировать экспорт и финансировать программы переобучения менеджеров и персонала предприятий. С 1971 года его полномочия сократились в связи с переходом к плавающему курсу иены, а после фондового обвала 1989 года были еще более ограничены, но главные задачи к этому времени были решены: модернизация и технологическое развитие в стране стали самоподдерживающимися, а японская экономика превратилась в гармоничную часть мировой. 

Ничего подобного в России нет и не будет – модернизация в стране, которая с упоением смотрит в прошлое и боится прогресса, по определению невозможна. Однако с середины 2000-х годов (и особенно после избрания президентом Дмитрия Медведева) прогрессистская риторика привела к созданию ряда компаний, которые в совокупности получили название «институтов развития». Процесс поменял направление и смысл в середине 2010-х, когда стали появляться не столько отраслевые структуры (какими были, например, «Роснано» или фонд «Сколково»), сколько бессмысленные «потемкинские деревни» типа Агентства стратегических инициатив. В результате была создана странная комбинация из более чем 50 структур, имеющих разную природу и выполняющих различные функции. Неэффективность большинства из них настолько очевидна, что не только подчеркивается либеральными экспертами, но и регулярно подтверждается «системными» аудиторами Счетной палаты, оценивавшими совокупный ущерб от их деятельности в более чем 5 трлн рублей.

Конгломерат окологосударственных учреждений, который ныне предполагается реформировать, состоит из нескольких частей. Во-первых, это компании, ранее созданные под конкретные задачи и под конкретных людей: например, «Роснано» и фонд «Сколково», интерес к которым в последнее время оказался во многом утрачен, а результаты деятельности выглядят как минимум неочевидными. Совокупный убыток того же «Роснано» за последние пять лет превысил 16,5 млрд рублей. 

Во-вторых, это организации, которые призваны были ускорять развитие отдельных регионов: Фонд развития Дальнего Востока и Арктики, Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций, Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке, «Корпорация развития Северного Кавказа» и компания «Курорты Северного Кавказа», а также многочисленные структуры по развитию моногородов и свободных экономических зон. Результаты их деятельности также не слишком впечатляют, а дублирование ими функций отдельных министерств очевидно.

В-третьих, это организации, действующие в рамках одной или смежных отраслей: например, стимулирующие жилищное строительство банки Дом.рф и МСП, Агентство по защите прав дольщиков, некоторые лизинговые компании (Государственная транспортная лизинговая компания, «ВЭБ-лизинг»), а также организации, оперирующие в сфере «обеспечения ускоренного технологического развития».

Большинство этих компаний предполагается реорганизовать, в то время как целый ряд других организаций, которые по непонятным причинам также причисляются к «институтам развития», – нет. Сохранят прежний статус и круг задач в основном отраслевые монополии – «Ростех», «Росатом», «Роскосмос», «Автодор» и Российский экологический оператор, – а также де-факто федеральные агентства, как, например, Агентство по страхованию вкладов. Однако эти структуры по сути являются не чем иным как крупными госкомпаниями или инструментами монетарной политики: ни один специалист на Западе не назовет французский атомный гигант Framatome, американскую NASA или Федеральную корпорацию по страхованию вкладов США (FDIC) «институтами развития».

Сама идея реорганизации российских институтов развития не вызывает однозначного принятия или отторжения. Нет сомнения, что большинство перечисленных структур появились по чисто бюрократической логике. Отраслевые министры и/или вице-премьеры стремились их созданием, с одной стороны, подчеркнуть значимость решаемых ими задач, а с другой – создать структуры, облегчающие «распил» бюджетных средств и трудоустройство «нужных людей» на должности, на которые не распространялись зарплатные ограничения чиновников и формальные требования к госслужащим. В то же время очевидно, что в некоторых случаях – и классическим примером тут является декларируемое намерение объединить Российский научный фонд и Российский фонд фундаментальных исследований, уже вызвавшее активные протесты, – процесс нацелен не столько на реальную оптимизацию функций и задач, сколько на чисто формальные шаги, порой разрушающие сложившуюся конкуренцию. Этот тренд, замечу, в целом присущ путинскому государству с его стремлением к «укрупнению», что можно видеть, в частности, на примере убившего конкуренцию во многих отраслях «Ростеха».

Оценивая планы правительства, я вижу в них два больших изъяна при понятной, в целом, мотивации. Во-первых, большинство сливаемых и реорганизуемых структур не нужны в принципе. Лизинговые компании могут быть проданы госбанкам (универсальные – тому же Сбербанку, а специализированные, типа «Росагролизинга», – «Россельхозбанку»). Разного рода агентства развития должны передать свои полномочия министерствам по делам Дальнего Востока и Северного Кавказа, раз уж такие странные образования имеются в структуре правительства. Тот же Дом.рф, который занимает всего 2,5% ипотечного рынка, также может быть продан Сбербанку или ВТБ, а субсидии по льготным кредитам можно распределять и напрямую. Реорганизация при сохранении как государственного статуса новых контор, так и их коммерческой сути, ничего не изменит. 

Во-вторых, вызывает удивление тот факт, что в результате реформы значительная часть агентств (8 из 20 реорганизуемых) переходит в ведение самого неэффективного из имеющихся в России институтов – ВЭБа, который за последние пять лет задекларировал убытки на 613 млрд рублей. Более того, сейчас его возглавляет Игорь Шувалов, один из наиболее часто подозреваемых в финансовой нечистоплотности чиновников, что немедленно стало чуть ли ни основной темой в комментариях экспертов. Я могу ошибаться, но «банк плохих долгов» (а именно эту роль сейчас в России и играет ВЭБ) никогда и нигде в мире не рассматривался как «институт развития». Оба эти обстоятельства позволяют предположить, что в ближайшие месяцы мы увидим прежде всего активную бюрократическую борьбу за позиции в укрупняемых структурах, а деятельность институтов развития будет на долгий срок попросту парализована. Одна группа фаворитов сменит другую, денежные потоки польются по скорректированным руслам, но принципиально ничего в сложившейся системе не поменяется.

Смысл реформы я вижу прежде всего в следующем: премьер-министр в последнее время превращается в относительно самостоятельную политическую фигуру и стремится создать вокруг себя лояльные институты. Я уже писал о хорошо заметной работе по формированию нового общефедерального информационного холдинга, полностью подконтрольного главе правительства. Очевидно, что многие структуры, получающие бюджетное финансирование и возглавляемые «людьми из прошлого» – Анатолием Чубайсом («Роснано»), Аркадием Дворковичем (фонд «Сколково»), – выглядят лакомыми кусками для ближнего окружения Мишустина, а его несомненный организаторский талант восстает против бессмысленного дублирования функций региональными «инвестиционными» агентствами.

Я убежден, что в итоге появятся структуры, намного более прозрачные – но только для взгляда сверху, а не сбоку и тем более снизу – и управляемые, но вряд ли более эффективные. Практически наверняка будут написаны отчеты о экономии бюджетных средств и сокращению численности штатных единиц, хотя их объективность, на мой взгляд, может оказаться сомнительной. Но главная задача все же состоит в символическом уничтожении самых знаменитых синекур прошлых десятилетий (что, несомненно, даст премьеру дополнительные политические очки) и в подготовке «суперинститута развития» (а точнее, огромной «серой кассы»), которым станет в итоге ВЭБ. В перспективе ВЭБ может быть передан под контроль одного из близких друзей Мишустина, так как Шувалов, который более органично смотрится в окружении милых левреток где-нибудь в Лондоне, не менее чужд окружению премьера, чем остальные осколки медведевской команды.

Может ли реорганизация дать что-то для реального развития экономики России? На мой взгляд, нет – причем даже не по тактическим, а по стратегическим причинам. Сегодня у политического руководства страны нет целей развития. Основная задача – и это никто не скрывает – состоит в «стабилизации» ситуации и поддержании контроля над финансовыми потоками и собственностью. Ни одна из важнейших тенденций современной мировой экономики – информатизация, революция в биотехнологии, переход к возобновляемым источникам энергии, изменения в финансовой политике – вообще не замечается российскими властями. Если взглянуть на стратегические цели, то они либо не достигаются, снимаются с повестки дня и переносятся на более отдаленные сроки (за пределы горизонта ответственности нынешних элит), либо просто забываются.

Какое стратегическое планирование может быть в стране, где за полтора десятилетия не было подведено итогов выполнения ни одной отраслевой программы до принятия новой?  Россия сегодня – страна возможностей, но не развития. В ней можно реализовывать отдельные частные проекты, но нереально добиться поступательного прогресса даже хотя бы в одной значимой отрасли. Тут приходят на память успехи и в нашей космонавтике, и в строительстве пассажирских самолетов, и в дорожной отрасли, и даже в утилизации мусора – причем все эти сферы попадают в зону прямой ответственности институтов развития. И это – не изъян ныне существующей в России системы, а самый что ни на есть центральный ее элемент.

* Владислав Иноземцев – доктор экономических наук, директор Центра исследований постиндустриального общества.