В первых числах января в Казахстане вспыхнули масштабные протесты, формальным поводом которых послужило повышение цен на газ. Протестующие почти сразу перешли к политическим лозунгам, потребовав ухода из власти экс-президента Нурсултана Назарбаева, неприкосновенного «лидера нации» Казахстана. Правовед Екатерина Мишина анализирует опыт автократического конституционного строительства Казахстана и приходит к выводу, что бесконечное усиление вертикали власти невозможно.
5 января 2022 г., Алматы, Казахстан. ОМОН готов к разгону протестующих. Фото: Владимир Третьяков | AP.
Справка ИСР: Протесты, начавшиеся 2 января в нефтяном регионе Жанаозен из-за внезапного повышения цен на газ, быстро охватили весь Казахстан. Так же быстро протестующие выдвинули политические требования: отставка правительства, уход из власти Нурсултана Назарбаева и лишение его неприкосновенности. Хотя эти требования были выполнены, а действующий президент Касым-Жомарт Токаев даже заявил о готовности провести политические реформы, к 5 января ситуация в Казахстане вышла из-под контроля: массовые протесты превратились в массовые беспорядки, сопровождавшиеся столкновениями с правоохранительными органами, стрельбой, захватом административных зданий, поджогами и мародерством. Только по официальным данным, погибли десятки человек.
Резкая эскалация вынудила казахстанского президента запросить военную помощь по линии ОДКБ – впервые в истории организации. Хотя, по оценкам политологов, предпосылок у казахстанских протестов было немало – коррупция, социальное расслоение, падение уровня жизни, – центральным мотивом стало накопившееся недовольство сложившейся системой власти во главе с бессменным «лидером нации» Назарбаевым. Основным итогом протестов пока можно считать коллапс транзита власти, запущенного Назарбаевым в 2019 году, что должно послужить предупредительным сигналом Кремлю.
А ведь как хорошо все шло, как последовательно завинчивались гайки, как уверенно Казахстан двигался по пути экономических реформ, не отвлекаясь на демократические преобразования. Возглавлявший Казахстан с 1989 года Нурсултан Назарбаев проводил политику, согласно которой экономический рост должен предшествовать либерализации. С самого начала руководство Казахстана весьма активно формировало основы рыночной экономики и сделало страну весьма привлекательной для иностранных инвестиций. Вместе с Кыргызстаном Казахстан считался одним из двух самых быстрых и эффективных реформаторов в среднеазиатском регионе, хотя обе страны «были полярно противоположны друг другу во многих отношениях на начальном этапе трансформации» [1]. При этом у Казахстана в активе имелись несопоставимо более богатая природно-ресурсная база и более диверсифицированная экономическая структура. «Успешная стабилизация, сопровождавшаяся постепенным ростом внутренних накоплений, способствовала привлечению в Казахстан прямых иностранных инвестиций, которые очень помогли в процессе восстановления национальной экономики и привели в страну необходимые капиталы и технологические познания» [2].
С точки зрения конституционного строительства все шло еще лучше. Как и все другие бывшие советские республики, кроме стран Балтии, Казахстан с самого начала установил конституционную модель с сильной президентской властью. Конституция 1993 года закрепила президентскую республику в качестве формы правления, а также принцип разделения властей и прямое действие Конституции. Президент являлся главой государства и единой системы исполнительной власти, контролировал деятельность Кабинета министров, который, согласно статье 85 Конституции 1993 г., был ответственен перед президентом. Члены Кабинета министров несли ответственность перед Верховным Советом по вопросам исполнения законов Республики Казахстан (статья 88). Просуществовала эта Конституция недолго: 10 декабря 1993 года был принят закон «О временном делегировании президенту республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», а три дня спустя в нарушение Конституции Верховный Совет был распущен.
Новый закон камня на камне не оставил от принципа разделения властей, наделив президента практически неограниченной властью. До начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета президент получил право издавать акты, имеющие силу закона (статья 1 закона «О временном делегировании» 1993 г.), на основе и во исполнение Конституции. Президенту также было предоставлено право осуществлять ряд конституционных полномочий Верховного Совета, в том числе назначать судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Казахстана, назначать и освобождать от должности Генерального прокурора, освобождать от своих обязанностей председателя и судей Конституционного суда, Верховного и Высшего Арбитражного судов [3]. Новый закон уполномочил президента Казахстана лично осуществлять даже такие полномочия Верховного Совета, как решение вопросов войны и мира и ратификация и денонсация международных договоров. Тем самым закон 1993 года стал основополагающим актом, символизирующим мощный старт казахстанского авторитаризма.
Новая Конституция, принятая в 1995 году, создала все необходимые основы для легитимизации и дальнейшего усиления режима личной власти Назарбаева. Президент получил контроль над парламентом, правительством и судами, а также региональными и местными органами власти. При этом Конституция 1995 г. установила, что президент Казахстана и первый президент Казахстана имеют разный статус. Так, согласно статье 42 (5), «одно и то же лицо не может быть избрано президентом Республики более двух раз подряд», однако это ограничение не распространяется на первого президента Республики Казахстан – Нурсултана Назарбаева.
Принятый в 2000 году конституционный закон «О первом президенте Казахстана – Лидере Нации» определил политический и юридический статус первого президента как создателя нового независимого государства Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Закон подтвердил, что установленное в статье 42 (5) Конституции ограничение, не распространяется на Лидера Нации, и установил, что воспрепятствование законной деятельности первого президента, публичное оскорбление или иное посягательство на его честь и достоинство, а также осквернение его изображений преследуется по закону (статья 1 конституционного закона). Уголовный Кодекс Республики Казахстан 1997 года установил уголовную ответственность за эти деяния (статья 317-1), а статья 317-2 криминализовала нарушение гарантий неприкосновенности первого президента Казахстана – Лидера Нации. УК 1997 г. также не оставил сомнений в том, что президент Казахстана и первый президент – Лидер Нации обладают разным статусом: покушение на жизнь президента и Лидера Нации – разные составы преступления, относящиеся к разным статьям УК (соответственно, статьи 166-1 и 167 УК РК 1997 г.). Весьма показательно, что эти составы преступления помещены в главу «Уголовные правонарушения против конституционной системы и безопасности государства». Аналогичные статьи есть и в УК РК 2014 года.
В 2010 году Назарбаев получил официальный титул «лидера нации» – Елбасы («глава народа»), обретя по сути статус неприкосновенного лица. В марте 2019 года, пробыв 30 лет на должности президента, Назарбаев покинул этот пост, передав бразды правления своему соратнику Касыму-Жомарту Токаеву, продолжившему стратегический курс «лидера нации». Сам Назарбаев перешел на пожизненную должность главы Совета безопасности, сохранив при этом все привилегии первого лица государства. С момента ее создания в 1999 году он также возглавлял крупнейшую пропрезидентскую партию «Нур Отан» («свет отечества»), передав эти полномочия Токаеву только в ноябре 2021-го. Назарбаев также являлся пожизненным членом Конституционного совета Казахстана. В соответствии с конституционным законом «О Конституционном совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 г., Назарбаев как член Совета был наделен уникальным полномочием. Часть 2 статьи 36 установила, что «в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства решение Конституционного совета подлежит пересмотру по инициативе первого президента Республики Казахстан – Елбасы». Таким образом, Назарбаев мог отменить практически любое решение национального органа конституционной юстиции. Действующий президент (не Елбасы) может полностью либо частично опротестовать решение Конституционного совета, но его возражения могут быть преодолены двумя третями голосов Конституционного совета, состоящего из семи членов, одним из которых является все тот же Елбасы. То есть последнее слово все равно оставалось за Назарбаевым.
Казалось бы, бессменный лидер Казахстана сделал все, чтобы сохранить власть и обеспечить пожизненную неприкосновенность. Однако события начала января показали, что этих мер оказалось недостаточно. Конституционно-правовая история Казахстана весьма поучительна для соседей-автократов, которые в очередной раз увидели, что, оказывается, предел есть и для усиления вертикали власти. И проявляет себя этот предел порой довольно неожиданно.
[1] Emine Gürgen, et al. “Economic reforms in Kazakhstan, Kyrgyz Republic, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan.” International Monetary Fund papers, 1999. URL: http://www.imf.org/external/pubs/nft/op/183/
[2] Там же.
[3] Пп. 12-15 статьи 64 Конституции Казахстана 1993 г.
