В конце октября Владимир Путин внес в Госдуму на рассмотрение законопроект о порядке формирования Совета Федерации, наделяющий главу государства правом назначать сенаторов на пожизненный срок. Эти изменения вносятся в рамках конституционной реформы, проведенной в июле этого года. Правовед Екатерина Мишина оценила суть предлагаемых изменений.
Заседание Совета Федерации РФ. Фото: Евгений Крыканов / Flickr.com
Когда-то два мои добрых приятеля с увлечением обсуждали важный теоретический вопрос: можно ли развивать парламентаризм без парламента? Поиски ответа ни к чему не привели, но положенный в основу вопроса принцип, судя по всему, стал зерном, на время затаившимся и в начале этого года давшим неожиданные всходы. В России появились «сенаторы без Сената». Некоторые из них – явно сенаторы высшей пробы, ибо пост свой смогут занимать пожизненно. К числу этих счастливчиков будут отнесены до семи сенаторов из тех 30, которых теперь может назначать президент в соответствии с новыми конституционными поправками. (Согласно поправке к Конституции 2014 года, президент мог самостоятельно назначать только 17 сенаторов, или 10% состава Совета Федерации). Бывший президент теперь тоже может стать пожизненным сенатором, если, конечно, из скромности этим правом не поступится.
Пожизненное сенаторство существует в ряде стран. Согласно статье 59 Конституции Италии 1947 г. каждый бывший президент является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от такой возможности. Итальянский президент также может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших свою страну выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях. Пожизненными сенаторами становятся бывшие президенты в некоторых африканских государствах – например, в Бурунди или Демократической Республике Конго.
В Великобритании до недавнего времени существовала процедура назначения пожизненных пэров. Таковыми могли стать члены Апелляционного комитета, осуществлявшего судебные функции Палаты лордов – верхней палаты парламента Великобритании. При назначении они именовались ординарными лордами по апелляциям и наделялись всеми правами члена Палаты лордов, но при этом становились ее членами ex officio и получали за свою профессиональную деятельность жалование. Для назначения в Палату лордов ординарным лордом по апелляциям кандидат должен был отвечать общим квалификационным требованиям, определенным для судей высших судов – Апелляционного и Высокого судов Великобритании. Независимость их судебной деятельности гарантировалась парламентской свободой на высказывание мнений, а несменяемость – пожизненным пэрством, причем в особом профессиональном качестве, исключавшим всякую возможность отстранения от работы в Апелляционном комитете Палаты лордов.
Преимущества отечественного конституционного регулирования пожизненного сенаторства очевидны. Для такого удачного карьерного взлета зарубежные коллеги должны были продемонстрировать убедительные достижения – либо в науке, искусстве и общественной деятельности, как в Италии, либо в сфере юриспруденции, как в Великобритании. В России для потенциальных пожизненных сенаторов Конституция не предусматривает какие-либо дополнительные жесткие квалификационные требования помимо тех, что предусмотрены для всех сенаторов. Часть 5 статьи 95 Конституции РФ гласит, что пожизненными сенаторами «могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности». То есть, могут быть назначены и те, кто никаких достижений не имеет. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» 2012 г. устанавливает, что для наделения соответствующими полномочиями кандидаты в сенаторы должны обладать безупречной репутацией, но эта прекрасная норма, к сожалению, так и не обрела конституционное закрепление. Видимо, какие-то рудименты чувства юмора у авторов поправок все же остались.
Еще одно примечательное нововведение законопроекта, предложенного Путиным, заключается в следующем: бывший президент России, который теперь входит в Совет Федерации в качестве пожизненного сенатора, теперь может быть лишен неприкосновенности Советом Федерации только в том же порядке, в котором может быть отрешен от должности действующий президент – то есть на основании выдвинутого Госдумой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления и при наличии заключений Верховного и Конституционного судов РФ. Решение о снятии неприкосновенности будут принимать сенаторы, из которых 30 назначены этим же президентом, а заключения о наличии признаков преступления и соблюдении порядка выдвижения обвинения будут давать судьи, которые могут быть лишены полномочий тем же Советом Федерации. И какой-то гадкий внутренний голос мне подсказывает, что либо признаки преступления не будут обнаружены, либо, напротив, будет выявлено нарушение порядка выдвижения обвинения, либо сенаторы своего коллегу в обиду не дадут.
Не могу не согласиться с профессором Еленой Лукьяновой, считающей, что идея введения института пожизненного сенаторства противоречит функциональному назначению верхней палаты федерального парламента, основная задача которой – представлять в законодательном процессе интересы субъектов РФ. Не в меньшей степени противоречит ему и идея президентских назначенцев, которые, в отличие от их коллег, представляющих субъекты РФ, являются представителями Российской Федерации (ст. 95 ч. 2 (в) Конституции РФ).
Буду с интересом следить за процедурой назначения пожизненных сенаторов. Лошадку, конечно, вряд ли в верхнюю палату определят – мы на Калигулу равняться не собираемся, но вроде у главного назначающего собачка имеется. Хотя с собачкой тоже не выйдет: страна взяла курс на формирование в обществе ответственного отношения к животным. Так что придется без собачки, но, судя по всему, и с сенаторами скучно не будет.
Екатерина Мишина, к.ю.н., преподаватель Свободного университета
