Характер, сферы и уровень коррупции в России²

Коррупция проникла на все уровни власти и в большинство сфер российской жизни. Как показывает «Индекс восприятия коррупции» за 2012 год, ситуация в России хуже, чем во многих африканских странах: Россия заняла 133-е место (из 176 стран) вместе с Коморскими островами, Гайаной, Гондурасом, Ираном и Казахстаном. Рейтинги трех остальных стран БРИК выглядят намного лучше: Бразилия заняла 73-е место, Китай – 80-е, а Индия – 94-е. Особенно сильное падение позиций России в индексе произошло в начале второго президентского срока Владимира Путина: всего за один год страна переместилась с 90-го на 126-е место.

Не менее плачевная картина складывается при оценке среднего размера взяток, который значительно увеличился за последние пять лет. По данным Департамента по борьбе с экономическими преступлениями МВД РФ, размер средней взятки составлял 9 тыс. руб. в 2008 году, 23 тыс. – в 2009-м, 61 тыс. – в 2010-м и 236 тыс. – в 2011-м³. Иными словами, средняя взятка в 2011 году в 26 раз превысила показатель 2008 года, что во много раз превышает уровень инфляции за тот же период⁴.

По словам руководителя администрации президента РФ Сергея Иванова⁵, наиболее коррумпированными сферами в России (в смысле бытовой коррупции) являются здравоохранение, образование и жилищно-коммунальное хозяйство. Для сравнения: независимые эксперты журнала РБК считают наиболее коррумпированной сферой правоохранительные органы (включая ГИБДД). За «лидером» следуют здравоохранение, образование, ЖКХ и соцобеспечение⁶.

Впрочем, в сфере государственной (а не бытовой) коррупции пятерка «лидеров» выглядит иначе:

­­­

1. Госзаказ и госзакупки.
2. Система разрешений и сертификации.
3. Правоохранительная система.
4. Система распределения земель и земельные отношения.
5. Строительство.

На сегодняшний день существует множество различных оценок фактической стоимости коррупции. По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), в 2011 году теневая экономика составила всего 15% ВВП⁷. При этом в показатель включались «черные зарплаты» и другие способы ухода от налогов. Таким образом, по оценке Росстата, коррупция в 2011 году была на уровне 3,5–7% ВВП. Для сравнения: некоторые независимые эксперты утверждают, что коррупция в России составляет порядка 25% ВВП⁸, а по оценке Всемирного банка эта цифра достигает 48%⁹.

При этом, как отмечает Департамент экономической безопасности МВД РФ, цели получения взятки меняются: если раньше чиновники брали, чтобы закрыть глаза на нарушения закона или действовать в обход законодательства, то сейчас взятки берутся даже за исполнение прямых обязанностей¹⁰.

Аналитики отмечают, что коррупция в России стала бизнесом. Если в 1990-е годы предприниматели должны были платить различным преступным группировкам, чтобы обеспечить себе «крышу», то сейчас функции «крышевания» осуществляют должностные лица.

В настоящее время большинство госзакупок, госконтрактов и других услуг, оказываемых правительству или государственным предприятиям, связаны со взятками и «откатами»¹¹. В этой связи неудивительно, что расходы на общественные проекты в России (например, ремонт и строительство дорог и трубопроводов, строительство зданий и т. д.) значительно выше, чем в любой другой европейской стране. Все население России вынуждено нести издержки, связанные с коррупцией. К примеру, существует мнение, что стремительный рост тарифов на ЖКХ, значительно опережающий темпы инфляции, является прямым результатом колоссальных объемов коррупции на федеральном уровне¹².

По официальным данным Росстата (которые, как считается, значительно занижают степень коррупции), число зарегистрированных случаев взяточничества увеличилось с 2,7 тыс. в 1990 году до 13,1 тыс. в 2009-м и незначительно снизилось, до 12 тыс., в 2010 году. Таким образом, даже государственная статистика регистрирует 4,5-кратное увеличение уровня коррупции за последние 20 лет¹³. Однако 65% осужденных по коррупционным делам получили лишь условное наказание. С практической точки зрения это означает, что они избежали наказания¹⁴.

Реакция общества на коррупцию за последние 20 лет также изменилась. Если в 1990-е годы коррупционные дела получали широкий общественный резонанс (достаточно вспомнить закупку пластиковых стульев для стадиона «Лужники» у компании супруги мэра Москвы Елены Батуриной или гонорар за книгу о приватизации, полученный рядом правительственных чиновников), то начиная со второго президентского срока Путина коррупционные дела практически не предаются широкой огласке. Учредители кооператива «Озеро» и другие друзья Путина с начала 2000-х годов значительно обогатились – при этом о законности полученных ими состояний известно немного. Путинская система власти характеризуется открытым слиянием государственных служб и бизнеса, что позволяет родственникам и друзьям президента безнаказанно извлекать выгоду из государства и незаконно присваивать государственную собственность.

 

Причины коррупции в России

Коррупция в России, как и попытки борьбы с ней, – явление не новое. Уже в Древней Руси существовали примеры эффективной борьбы с коррупцией: так, в Новгороде XII века приглашенный князь был обязан подписать с вече договор, согласно которому он, его родственники и его свита не могли владеть земельными наделами в пределах Новгородского государства. Такой договор не только препятствовал явному проявлению коррупции со стороны князя, но и предотвращал возможность образования олигархического класса из представителей торгово-финансовой верхушки, которые либо уже имели, либо стремились приобрести земельные участки на территории Новгорода. В XV веке Иван III ввел систему частой ротации наместников и судей и определенный контроль за наместниками со стороны дьяков, подчиняющихся не местной, а напрямую центральной власти.

Однако борьба с коррупцией была сведена на нет во время правления династии Романовых. Не секрет, что Петр I и Екатерина II были окружены множеством фаворитов, получавших щедрые подарки от трона. По оценкам историков, Екатерина II потратила на подарки своим фаворитам более 90 млн руб. При этом весь годовой бюджет России в то время составлял 16 млн¹⁵.

В Советском Союзе коррупция носила в основном немонетарный характер и сводилась к использованию личных связей для получения доступа к дефицитным товарам, услугам и привилегиям.

Как видно, коррупция в России – феномен не новый. На сегодняшний день существуют три основные причины этого явления: 1) отсутствие независимых средств массовой информации, 2) отсутствие независимой судебной системы и 3) отсутствие политической конкуренции. Еще одной причиной расцвета коррупции является отсутствие сильного гражданского общества, которое могло бы осуществлять контроль над исполнительной властью. Неудивительно, что в этих условиях происходит быстрое формирование олигархического класса – плодотворной среды для распространения коррупции.

По данным исследования Всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки» (2010), власть в России фактически сконцентрирована в руках спецслужб, имеющих индекс влияния 55%. Второе и третье места по степени влияния на политическую систему занимают Владимир Путин (13%) и криминал (12%). Все остальные группы (гражданское общество, системная и внесистемная оппозиция, СМИ, бизнес и т. д.) в совокупности имеют 20-процентный индекс влияния на политическую систему. Такая ситуация крайне опасна как для государства, так и для общества. В сущности, в современной России отсутствует какая-либо политическая конкуренция, поскольку оппозиция (системная и внесистемная) имеет лишь 2,5-процентный индекс влияния на политическую систему. В ситуации практически полного отсутствия общественного контроля ничто не мешает чиновникам на самых высоких уровнях использовать власть в своих личных интересах.

Пробелы в российском законодательстве и несовершенство нормативно-правовой базы не позволяют эффективно бороться с коррупцией. Так, в российском законодательстве до сих пор нет четкого определения термина «коррупция», что оставляет судьям значительный простор для толкования этого понятия на свое усмотрение.

Еще одной причиной коррупции является зависимость российской судебной системы от Кремля и от высших должностных лиц. Многие судебные решения диктуются «сверху», а такие понятия, как «Басманное правосудие» или «Хамсуд», стали не только популярными хештегами в российской блогосфере, но и именами нарицательными, свидетельствующими о разложении судебной системы. Чиновники, участвующие в коррупционных схемах, получают лишь условные сроки, тогда как тем, кто открыто критикует власть, выносят суровые реальные приговоры.

Российские средства массовой информации также находятся в зависимости от государства. Редакционная политика федеральных телеканалов («Первый канал», ВГТРК, НТВ), крупных радиостанций и газет в значительной степени контролируется администрацией президента. Новое Общественное телевидение (формально – автономная некоммерческая организация) будет также находиться под контролем Кремля: главного редактора ОТ назначает президент, а совет директоров формирует Общественная палата.

 

Влияние коррупции

Коррупция приводит к росту теневого сектора экономики, что, в свою очередь, вызывает снижение налоговых сборов и возникновение бюджетного дефицита. Как следствие, это может обернуться социальными проблемами. Коррупция также препятствует эффективной конкуренции внутри страны и делает российские товары менее конкурентоспособными на мировой арене: успеха зачастую добиваются не те предприятия, которые наиболее эффективны, а те, которые имеют определенные договоренности с должностными лицами. Таким образом, очень небольшая группа людей получает доступ к огромной прибыли, тогда как остальному населению страны приходится нести издержки. Коррупция приводит и к нецелесообразному использованию бюджетных средств, что может обернуться неспособностью государства отвечать по своим социальным обязательствам.

 

Некогда независимый телеканал НТВ регулярно освещал тему коррупции в высших эшелонах власти. В апреле 2001 года контроль над телекомпанией захватила принадлежащая государству корпорация «Газпром»

 

Помимо всего прочего, взятки разгоняют инфляцию, поскольку производители вынуждены включать эти расходы в конечную цену товара. К тому же чиновники, вовлеченные в коррупционные схемы, игнорируют установление монополистических цен и иные виды сговора между крупными участниками рынка, и население вынуждено платить по необоснованно завышенным ценам. Коррупция снижает привлекательность экономики для частных инвесторов, что сокращает возможности для инновационного развития и модернизации. В отсутствие государственных гарантий защиты частной собственности люди вынуждены выводить активы за рубеж.

В конечном итоге коррупция негативно повлияла на выход России из мирового финансового кризиса: рост российского ВВП оказался значительно медленнее, чем в остальных трех странах БРИК, где уровень коррупции оценивается намного ниже¹⁶.

 

Борьба с коррупцией и ее результаты

Указ президента РФ Бориса Ельцина «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», подписанный 4 апреля 1992 года, стал первым антикоррупционным нормативно-правовым актом новой России и послужил отправной точкой в борьбе с коррупцией. Этот документ запретил чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью и обязал госслужащих при назначениях на руководящие должности декларировать свои доходы, движимое и недвижимое имущество, вклады в банках и ценных бумагах, а также обязательства финансового характера. Несоблюдение этих требований предусматривало освобождение от занимаемой должности и «иную ответственность в соответствии с действующим законодательством». Надзор за выполнением указа был возложен на Контрольное управление президента.

В числе других попыток противодействовать коррупции, предпринятых в последние 20 лет, – создание Национального антикоррупционного комитета, ратификация Конвенции ООН против коррупции, подписание Плана по противодействию коррупции и принятие закона «О противодействии коррупции». В марте 2012 года был обнародован Национальный план против коррупции на 2012–2013 годы. Согласно этому документу, должностные лица обязаны предоставлять информацию не только о своих личных доходах, имуществе и имущественных обязательствах, но также о доходах и активах членов своей семьи.

Однако, несмотря на все эти усилия, ситуация с коррупцией в России продолжает ухудшаться. Антикоррупционные меры принесли неожиданный результат: взяткодатели привлекаются к ответственности значительно активнее, чем коррумпированные чиновники¹⁷.

Институциональные экономисты выделяют три условия, которые должны быть выполнены для успешной борьбы с коррупцией. Во-первых, общество должно иметь возможность влиять на государство и его решения. Во-вторых, должна сформироваться группа людей, готовых противодействовать коррупции, то есть нести определенные издержки, связанные с этой борьбой. В-третьих, коррупционеры (взяткополучатели) не должны быть сильнее и влиятельнее тех, у кого они эти взятки вымогают. Как показывает практика, ни одно из этих условий в современной России не выполнено.

 

Борьба с коррупцией в Грузии: пример успешной политики¹⁸

В советский и первую часть постсоветского периода Грузия считалась воплощением коррупции. До 2003 года коррупция была неотъемлемой чертой всех сфер грузинской жизни: полиции, государственных органов, системы образования, судебной системы, ЖКХ. Однако благодаря эффективной антикоррупционной политике, проводившейся при наличии политической воли и общественной поддержки, страна сумела добиться заметных результатов. В «Индексе восприятия коррупции» за 2012 год Грузия заняла 51-е место. В составленном Всемирным банком рейтинге «Ведение бизнеса» Грузия поднялась на 16-е место, попав в одну группу со многими странами Организации экономического сотрудничества и развития. Наконец, журнал The Economist назвал происходящее в Грузии «революцией менталитета», развеявшей миф о том, что коррупция в этой стране являлась составной частью грузинской культуры.

Вот основные факторы успеха борьбы с коррупцией в Грузии:

1. Проявление сильной политической воли.
2. Доверие к правительству с самого начала проведения реформ. Аресты коррумпированных чиновников высокого ранга показали нетерпимость новой власти к коррупции.
3. Быстрое наступление на коррупцию по всему спектру государственных услуг: время не тратилось на долгое стратегическое планирование.
4. Привлечение новых государственных служащих на конкурсной основе.
5. Ограничение роли государства в экономике.
6. Введение стимулов для честного поведения должностных лиц: более высокие зарплаты при высокой вероятности наказания за коррупцию.
7. Тесная координация между разработчиками антикоррупционных мер.
8. Адаптация международного опыта к местным условиям.
9. Применение новых технологий (таких как онлайн-услуги) и модернизация.
10. Последовательное информирование населения о причинах и процессе реформ, расследованиях случаев коррупции и громких арестах подозреваемых в коррупционных делах.

 

Борьба с коррупцией в России: возможные пути решения проблемы

Как представляется, российская оппозиция и общественные деятели (журналисты, правозащитники, деятели культуры, известные блогеры и т. д.) должны разработать подробный план для достижения следующих целей:

1. Увеличение влияния независимых СМИ, чтобы значительно большая часть россиян смогла получать правдивую информацию, в том числе о коррупции.
2. Создание политических партий, которые бы имели значительную поддержку на парламентских выборах 2016 года, выдвижение кандидатов на муниципальных выборах, то есть формирование пула новых политических лидеров.
3. Привлечение большего количества людей (особенно из так называемого креативного класса) к участию в социальных и гражданских проектах. Координационный совет оппозиции должен играть важную роль в объединении усилий и в разработке стратегии, которая бы включала в себя борьбу с коррупцией.
4. Создание авторитетной независимой общественной организации, которая бы смогла взять на себя расходы, связанные с борьбой с коррупцией.

При этом следует учитывать успешные антикоррупционные примеры из-за рубежа, в том числе примеры Италии, Гонконга и Сингапура:¹⁹

• независимость судебной системы и неотвратимость наказания за участие в коррупционных сделках;
• амнистия для чиновников и олигархов, которые будут готовы легализовать свои активы, предварительно заплатив значительный налог;
• прозрачность в принятии государственных решений;
• создание специального независимого антикоррупционного агентства;
• меритократия – привлечение государственных служащих на конкурсной основе;
• частая ротация должностных лиц, мониторинг коррупции во всех государственных учреждениях;
• создание монетарных и немонетарных стимулов для честных чиновников.

Эксперты также отмечают необходимость внесения изменений в российское законодательство и устранения пробелов, которые до сих пор сохраняются в антикоррупционных законах. Изменения в системе образования могут стать еще одним важным шагом в борьбе с коррупцией и формировании гражданского общества. К примеру, речь может идти о специальных образовательных программах, призванных изменить восприятие коррупции и повысить правовую грамотность.

Ни одна из этих мер, однако, не будет работать до возникновения сильной политической воли и до развенчания мифа о том, что коррупция является неискоренимым наследием России. Коррупцию можно победить только совместной эффективной борьбой – как с участием правительства, так и с участием общества.

 

---

¹ http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/#myAnchor2

² Source: Доклад «Коррупция в России: независимый годовой отчет Всероссийской антикоррупционной общественной приемной “Чистые руки”», Москва (2010). (rusadvocat.com/doklad2010.doc)

³ http://imrussia.org/index.php?option=com_content&view=article&id=235&Itemid=95&lang=ru&limitstart=2

⁴ http://www.icss.ac.ru/macro/index_year.php?id=6

⁵ Май 2008 – декабрь 2011 – заместитель председателя правительства России, с декабря 2011 – руководитель администрации президента России

⁶ http://magazine.rbc.ru/2012/01/25/trends/562949982589258.shtml

⁷ http://interfax.ru/txt.asp?id=242603&sec=1476&sw=%F0%E0%E7%EC%E5%F0+%F2%E5%ED%E5%E2%EE%E9+%FD%EA%EE%ED%EE%EC%E8%EA%E8&bd=22&bm=4&by=2012&ed=22&em=5&ey=2012&secid=0&mp=2&p=1

^{8 11 12} Source: В. Милов, Б. Немцов, В. Рыжков, О. Шорина. Независимый экспертный доклад «Путин. Коррупция», Москва (2011)

⁹ http://www.newsland.ru/news/detail/id/580475/

¹⁰ http://ria.ru/economy/20110201/329132334.html

¹³ Российский статистический ежегодник. 2011. Пункт 10.1

¹⁴ Выступление председателя Верховного суда РФ В. Лебедева на совещании председателей судов субъектов Российской Федерации, 27 января 2009 г. – Среди осужденных за взяточничество преобладают милиционеры // Коммерсантъ. 28.01.2009

¹⁵ Ю. В. Кузовков. «История коррупции в России». Интернет-версия. Москва, 2010

¹⁶ Transparency International’s Corruption Perceptions Index

¹⁷ http://www.gosrf.ru/news/3848/

¹⁸ Всемирный банк. «Борьба с коррупцией в сфере государственных услуг. Хроника реформ в Грузии» (2012)

¹⁹ Harvard Business Review Россия. Д. Фалалеев. «Они побороли коррупцию» (2007)