Одной из главных загадок первого года «нового» президентства Владимира Путина стало возвращение прямых выборов губернаторов и их последующее сворачивание. В российских СМИ можно встретить много аналитических материалов на эту тему, однако «внутренняя кухня» осталась «за кадром». О том, зачем Кремлю понадобилось стыдливо пересматривать собственное решение, рассуждает руководитель аналитического департамента Центра политических технологий, эксперт ИСР Татьяна Становая.
Решение о возможной отмене прямых губернаторских выборов Кремль начал готовить еще осенью, однако тогда мало кто обратил на это внимание. Хотя «анонимные источники» в администрации президента уже начали делать свою работу: в СМИ активно продвигалось мнение о том, что национальные республики не готовы к реальной политической конкуренции и что прямые выборы могут стать для них фактором серьезной социально-политической дестабилизации. Становится традицией, что наиболее спорные законопроекты Кремль направляет на рассмотрение Госдумы не от имени президента, а через самих депутатов. И чем больше возмущения вызывает законопроект, тем больше депутатов под ним подписывается. К примеру, в числе инициаторов «антимагнитского» закона на официальном сайте нижней палаты парламента можно найти имена практически всех депутатов Госдумы, что выглядит совсем уж пародийно. Под законопроектом о возможности отмены прямых выборов губернаторов – на усмотрение законодателей каждого региона – подписались представители всех четырех фракций.
До 1 июня 2012 года в России действовал особый порядок «наделения полномочиями» глав регионов. Он был введен в 2004 году, после теракта в Беслане, и был направлен на построение «вертикали» исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. В реальности это был набор контрреформ, призванных значительно ужесточить политический режим. Кандидатуры губернаторов изначально предлагались полномочными представителями президента в федеральных округах. Однако институт полпредов так и не состоялся из-за своей административной избыточности, и функции подбора губернаторов были формально переданы партии, победившей на выборах в законодательное собрание соответствующего региона, – другими словами, «Единой России». В действительности подбор руководителей регионов осуществлялся в администрации президента России. Это была система фактического назначения губернаторов с элементами декоративной (пародийной) демократии.
120 тысяч митингующих в центре Москвы стали шоком для кремлевских политтехнологов. В администрации президента стали искать способы «выпустить пар» народного гнева
На протяжении семи лет этот порядок полностью устраивал Кремль. Губернаторский корпус стал абсолютно лояльным. Из него были «вычищены» все яркие политики; им на смену приходили представители федеральных кланов, технические фигуры, «менеджеры», бизнесмены или просто «серые» чиновники. То, что такая схема вела к резкому падению эффективности госуправления, повышению коррупции и снижению легитимности власти, Кремль не волновало. Как только к губернатору возникали неприятные вопросы (например, если в регионе начинались внутриэлитные конфликты, наблюдался рост протестных настроений или проваливались важные социально-экономические проекты), его меняли на другого. Причем меняли не потому, что прежний губернатор провалил работу, а потому, что в случае сохранения его в кресле все шишки полетели бы лично в президента. Назначая губернаторов, Владимир Путин так или иначе брал на себя ответственность за их действия.
Декабрь 2011 года с его всплеском протестной активности и совершенно новой атмосферой всерьез испугал Кремль, привыкший к полной подконтрольности политической ситуации. Почти 120 тысяч митингующих в центре Москвы стали шоком для кремлевских политтехнологов. В администрации президента стали маниакально искать способы «выпустить пар» народного гнева, вылившегося на улицы столицы. Возвращение прямых губернаторских выборов и либерализация партийного законодательства были призваны снизить напряженность и показать готовность власти к диалогу с обществом.
Сегодня Кремль воспринимает эти шаги как проявление слабости. Решение о возвращении прямых выборов глав регионов было плохо продумано, не слишком хорошо проработано и несколько раз пересматривалось. Сейчас уже мало кто помнит, что изначально выборы предлагалось снабдить так называемым президентским фильтром, когда все кандидаты, выдвинутые партиями, должны были пройти консультации в администрации президента. Иными словами, Кремль должен был получить право вето в отношении кандидатов в губернаторы. Дмитрий Медведев выступал против этого «фильтра» и поддерживал возможность самовыдвижения. Путин придерживался противоположного мнения. В итоге от «президентского фильтра» отказались, но вместо него ввели «муниципальный барьер»: кандидатов на пост губернатора обязали собирать 5–10% подписей муниципальных депутатов (точную цифру оставили на усмотрение каждого региона), подавляющее большинство которых на практике ориентированы на власть.
В период с декабря 2011-го по июнь 2012 года Кремль был вынужден в спешном порядке сменить или переназначить два десятка губернаторов, опасаясь проиграть выборы. Впрочем, введенная избирательная система была настолько «закрученной», что оппозиции одержать победу было практически невозможно. Эта система выглядела издевательством над демократией. Кремлю не помогли даже ссылки на французский опыт (который, впрочем, имеет мало общего со схемой, предложенной российскими властями). Так, в администрации отмечали, что для регистрации кандидата на пост президента Франции необходимо собрать не менее 500 подписей избранных представителей власти (всего их 42 тысячи) при условии, что они будут представлять не менее 30 департаментов. 500 подписей – это чуть более 1% от числа избранных представителей власти. Этот барьер удается преодолевать самым разным политикам: в выборах президента в 2012 году, к примеру, участвовали десять (реальных, а не подставных) кандидатов. Российская публика очень быстро потеряла интерес к ссылкам на «французский опыт».
Возвращение прямых губернаторских выборов было одним из первых требований участников массовых протестов в России. На фото: митинг в Калининграде 30 января 2010 года
Но даже такая система выборов с практически полным контролем сулила Кремлю неприятности. В октябре 2012 года выборы губернаторов прошли в пяти российских регионах. Везде администрация делала ставку на действующих руководителей, которые в итоге и были переизбраны. Однако без проблем не обошлось. Для того чтобы слабому губернатору Рязанской области Олегу Ковалеву не помешал сильный соперник Игорь Морозов (кстати, поддержанный «Общероссийским народным фронтом»), последнего пришлось уговаривать занять кресло в Совете федерации. Морозов предложение принял и снял свою кандидатуру. В Брянской области власть и вовсе оконфузилась: кандидат от КПРФ, бизнесмен Вадим Потомский (за проекты по утилизации мусора его прозвали «мусорным королем») в судебном порядке добился снятия с предвыборной дистанции действующего губернатора Николая Денина. Потомский заручился поддержкой региональных силовиков – раздвоение административного ресурса было налицо. В итоге Кремлю пришлось спешно вмешиваться в ситуацию, восстанавливать Денина решением Верховного суда и переизбирать действующего губернатора при помощи мощной мобилизации.
Проблемным оказалось и применение «муниципального фильтра». Губернатор Рязанской области Ковалев предпочел собрать 1500 подписей муниципальных депутатов вместо 241 необходимой для регистрации, не дав оппозиционным кандидатам даже шанса на участие в выборах. Бутафорская оппозиция получила подписи по указке региональной администрации для легитимации выборов и имитации конкуренции.
За прошедший год Кремль решил, что дальнейшее закручивание гаек – более верный способ для удержания «политической стабильности», нежели ослабление режима. Даже если в большинстве субъектов РФ у администрации президента сохраняются хорошие шансы удержать ситуацию под контролем и добиться избрания «того, кого надо», в отдельных регионах прямые выборы, пусть и в усеченном виде, сулили риски, реальную конкуренцию, скандалы и форс-мажор, к чему Кремль совсем не привык. Именно поэтому в администрации решили обзавестись своего рода «спасательным кругом»: в тех регионах, где уверенности в победе на выборах нет, губернаторов будут назначать.
Законопроект, принятый Госдумой в первом чтении, предусматривает, что каждая фракция в региональном парламенте сможет представить на рассмотрение главы государства по три кандидатуры на пост губернатора. Президент выбирает из них в общей сложности три кандидатуры и предлагает их региональному парламенту. Этот порядок в нынешних политических условиях мало чем отличается от действовавшего ранее, когда президент рассматривал кандидатуры, представленные партией большинства в региональном законодательном собрании. Среди трех «отобранных» президентом кандидатов по традиции будет один фаворит и два «статиста». А большинство, принадлежащее ЕР, проголосует как надо.
Главной интригой становится вопрос о том, в каких именно регионах будут отменены прямые выборы. Целый ряд губернаторов уже обрадовался возможности получить всенародную легитимность: как заметил известный российский специалист по выборным системам Григорий Голосов, при прежней системе Медведев сместил чуть ли не половину всех губернаторов. Система назначения к этому располагала: президент дал, президент и взял. В действующем законодательстве процедура смещения также прописана, но она сложная и неудобная, да к тому же морально несостоятельная. Избранного губернатора по-хорошему могут сместить только избиратели.
Кремль не хочет давать губернаторам возможность получать легитимность «снизу»: в таком случае даже технический менеджер может заговорить с федеральной властью языком ультиматума
Кремль начинает понимать, что отменить прямые выборы в регионах будет не так-то просто. Даже Дагестан, который обычно приводили в пример сторонники отмены выборов (власть в этой республике распределяется между представителями разных этнических групп по квотному принципу), выступил за прямое голосование. Глава республики Магомедсалам Магомедов, поспешивший раскритиковать систему назначений глав регионов, вызвал раздражение в Кремле и лишился своей должности. Впрочем, пришедший на его место политик из 90-х Рамазан Абдулатипов тоже говорит о необходимости прямых выборов.
Уже известно, что в самое ближайшее время вопрос об отмене прямых губернаторских выборов может быть поставлен в законодательных собраниях Орловской, Свердловской и Калининградской областей и Пермского края (в этих регионах губернаторы по разным причинам чувствуют себя недостаточно уверенно). За сохранение системы прямых выборов пока что высказались депутаты от ЕР в Красноярском крае и Ульяновской области.
Напрашивается несколько важных выводов. Во-первых, Кремль оказался не готов даже к «урезанной» конкуренции с мощными «фильтрами». Во-вторых, власть не имеет четкого понимания о том, чего она в действительности хочет. Именно поэтому она так часто пересматривает предложенные ей же решения под влиянием конъюнктурных факторов. Нынешний вариант с правом регионов самостоятельно устанавливать систему утверждения губернатора также может быть пересмотрен. В-третьих, Кремль очень не хочет давать губернаторам возможность получать легитимность «снизу»: ведь в таком случае даже технический менеджер может выдвинуть собственные политические амбиции и заговорить с федеральной властью языком ультиматума. Администрация предпочитает «назначать» и губернаторов, и кандидатов в губернаторы. Во втором случае даже в тех регионах, где сохранятся прямые выборы, судьба фаворита будет оставаться в сильнейшей зависимости от благосклонности президента Путина. И ничто не изменит такую систему, пока в России существует авторитарный режим.
