Борьба с коррупцией в России – вечная тема: о ней говорят столетиями, но почти никто не верит в то, что когда-нибудь ситуацию удастся оздоровить. Впрочем, в последние пять лет российская власть активизировалась в этом вопросе, а с осени прошлого года в стране прозвучало несколько громких коррупционных скандалов. Является ли борьба с коррупцией реальной целью власти или это лишь инструмент для решения политических задач Кремля, обсуждает политолог Татьяна Становая.
Цифры, которыми оперируют эксперты, говоря об объемах коррупции в России, – явно не для слабонервных. На днях председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов заявил, что годовой объем российского рынка коррупции составляет порядка $300 млрд – это значительно больше рынка незаконного оборота наркотиков, который оценивается в $300–500 млн в год. «Этот рынок формируется не теми типичными взятками, о которых мы слышим по уголовным делам, – у нас, по-моему, 80% – низовая коррупция. Прежде всего он формируется за счет распределения бюджета в коррупционном плане, управления государственной собственностью, управления природными ресурсами. Это основные сектора коррупционного рынка», – пояснил Кабанов. Как сообщил заместитель председателя комитета Совета федерации по конституционному законодательству Александр Савенков, по оценкам МВД, в 2011–2012 годах размер средней взятки в России составил 300 тыс. руб. По данным Ассоциации адвокатов России за права человека, объем коррупции в стране составляет около 50% ВВП. Наиболее поражены взяточничеством правоохранительная и судебная системы. Эти данные приводились в специальном докладе, подготовленном в 2010 году всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки». По оценкам организации Transparency International, в Индексе восприятия коррупции за 2012 год Россия занимала 133-е место из 174. В 2011 году Transparency International обнаружила, что в Индексе «взяткодателей» при зарубежных операциях компании из России являются самыми коррумпированными из 28 исследованных стран.
Не нужно доказывать, что коррупция – самая обсуждаемая и самая острая проблема России, которая губительно сказывается на эффективности государства, репутации власти, бюджетной стабильности, темпах экономического роста, конкуренции и т. д. Быстрый рост коррупционной активности был зафиксирован в 2000 году, когда на пост президента пришел Владимир Путин. Он же теперь пытается публично предстать в роли главного борца с коррупцией в России. Что же происходит на самом деле?
Заняв высший государственный пост, Путин оказался в собственноручно созданной политической ловушке. На первом этапе своего правления (до 2004 года) он скрупулезно выстраивал «вертикаль власти», заменяя ельцинских людей на питерцев, вытесняя олигархов и подчиняя себе все механизмы принятия государственных решений. Личная лояльность была высшим критерием при кадровых назначениях. Коррупция рассматривалась как возможный побочный эффект, которому не придавалось особого значения. Логика Путина была проста: обеспечить максимальный контроль над властью с тем, чтобы совершить рывок. Мобилизационный путь с опорой на идеологию корпоративизма – вот что, как считал Путин, может «поднять страну с колен».
Быстрый рост коррупционной активности был зафиксирован в 2000 году, когда на пост президента пришел Владимир Путин
Однако президент стал очень быстро превращаться в заложника собственной элиты. Казалось бы, полная подчиненность бюрократии, контроль над ключевыми постами и распределением экономических ресурсов, передел сфер влияния и собственности в пользу близких Путину олигархов гарантировали ему долгие годы стабильного правления. Однако цена лояльности постоянно растет, а Путин попадает во все бóльшую зависимость от аппетитов государственных олигархов, сделавших состояния на близости к бюджету.
На практике это выражается в трех ключевых элементах курса Путина в отношении коррупции. Элемент первый – политический. Нужно признать, что с 2000 года Кремль практически не проявлял и не хотел проявлять политической воли для борьбы с коррупцией. Коррупция признавалась как неизбежность, а реальная, системная борьба с ней считалась политическим риском для режима. Полуофициальная позиция власти была такой: Кремль признает лишь «бытовую» коррупцию и возлагает ответственность за эту проблему на народ, бизнес, «русскую традицию», неразвитость правового сознания – на все что угодно, кроме себя самого. Достаточно вспомнить, как Путин отреагировал на письмо легендарного российского музыканта Андрея Макаревича. Летом прошлого года Макаревич написал открытое обращение к президенту, в котором эмоционально поставил проблему откатов. «Еще пять-шесть лет назад средний откат по стране составлял 30%. Плакали, но платили. Сегодня это 70%. Мне достоверно известен случай, когда откат составил 95%», – написал Макаревич, заранее купируя возможное предложение Путина идти в суд. «Я знаю, что вы скажете – пусть обращаются в суд. Они не пойдут в суд, Владимир Владимирович. Потому что наш суд сегодня – либо машина для наказания неугодных, либо аппарат по приему денег от истцов. Итак, на оставшиеся от бюджета 30% мы собираемся крепить оборону, строить дороги, развивать промышленность, медицину и образование и проводить лучшую в мире Олимпиаду. Если ситуация в ближайшее время кардинально не изменится, дело пахнет тотальной катастрофой», – написал Макаревич. В ответ на это президент не придумал ничего лучше, как написать аналогичное письмо бизнесу, фактически возлагая ответственность за коррупцию на предпринимательское сообщество.
Другой пример реакции Путина – его заявление на пресс-конференции в декабре 2012 года. «Я уже приводил этот диалог между Петром I и генерал-прокурором, прокурором генеральным, как сейчас. Когда тот привел примеры воровства, Петр предложил даже за маленькие, небольшие преступления ссылать в Сибирь и казнить. На что генерал-прокурор ему ответил: “С кем останешься, государь? Мы же все воруем”», – сказал Путин, назвав коррупцию российской традицией. Логика Путина весьма прозрачна: он боится остаться в одиночестве, если начнет реально сажать коррупционеров.
Тем не менее после 2008 года эта логика имела свои отклонения. Дмитрий Медведев пытался проявить политическую волю, начав скрупулезно развивать антикоррупционное законодательство. Именно при Медведеве власть впервые признала наличие так называемой большой коррупции – откатов при размещении госзаказов или незаконных платежей при принятии государственных решений, связанных с распределением благ (забавно, что российская прокуратура считает главными коррупционерами врачей и учителей). Однако понятно, что воля Медведева в полной мере коррелировала с его реальными политическими возможностями, которые были крайне ограничены. Путин смотрел на его активность нейтрально, хорошо понимая, что одни лишь изменения законов при сохранении «ручного управления» и отсутствии реальной демократии и политической конкуренции не дадут никакого эффекта. Путин был прав, но не совсем. Медведев заставил чиновников вывешивать все госзаказы на специальном сайте – и скандалы посыпались один за другим, даже несмотря на хитрые уловки бюрократии (к примеру, в поиске нельзя было найти госзаказ, который был написан не русскими, а латинскими буквами). Кроме того, Медведев заставил чиновников публиковать декларации о доходах. Это создало большие возможности для гражданских активистов, под лупой изучающих эти декларации.
Проект «РосПил», основанный в 2010 году адвокатом Алексеем Навальным (на фото), направлен на борьбу с коррупцией при государственных закупках
С 2011 года, когда Путин начал свое возвращение в Кремль, от медведевской логики «профессора права» не осталось и следа. Появилась новая логика, которая диктовалась страхом перед политической дестабилизацией в России и перед Западом. Неожиданно возникло множество коррупционных скандалов, и Путин начал «сдавать своих»: именно так это воспринимала элита. Однако и здесь есть основания утверждать, что никакой реальной политической воли для борьбы с коррупцией у Путина нет. Все последние коррупционные скандалы («Ростелеком», Сколково, экс-министр обороны Анатолий Сердюков) имеют политические мотивы: речь идет о перераспределении власти и ресурсов от «медведевцев» к «путинцам». Кроме того, важную роль сыграла активизация блогеров, которые проводят (надо признать, успешно) серии разоблачений. И хотя в комплексе это создает впечатление, что власть наконец-то начала проявлять политическую волю в борьбе с коррупцией, на деле это не так – что следует из второго ключевого элемента политики Кремля.
Этот элемент – юридический, касающийся всего комплекса законотворческой активности российской власти. Здесь важно подчеркнуть сохранение фундаментальной проблемы российской правовой системы – избирательного применения законов, которые остаются крайне недоразвитыми. Владимир Путин не заинтересован в создании и функционировании эффективных антикоррупционных законодательных механизмов. Такие банальные – и необходимые – элементы, как повышение прозрачности госслужбы, развитие институтов гражданского, парламентского и медийного контроля, повышение качества отчетности чиновников, бóльшая открытость принятия решений и публикация этих решений, вообще не стоят в повестке дня российской власти.
Более того, приняв крайне несовершенное и «сырое» законодательство о декларировании доходов, Кремль решил идти не путем цивилизованных стран, а «своим путем». В начале апреля Владимир Путин подписал два указа: «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”» и «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”». Эти указы расширяют круг лиц, чьи доходы подлежат декларированию (это руководство Банка России, социальных фондов, а также руководители всех госкорпораций и компаний с превалирующим государственным участием) и ставят под контроль расходы чиновников. Закон о декларировании расходов предусматривает декларирование лишь тех растрат, которые превышают в своей сумме трехлетний доход чиновника. В таком случае он должен указать в своей декларации и источник дополнительных доходов. Однако неясно, что будет, если в анкете будет указано лишь «накопленные средства».
На практике этот путь считается маргинальным. В странах Запада, где развито антикоррупционное законодательство, расходы отдельно не декларируются (это крайне редкая практика). Гораздо эффективнее совершенствовать анализ деклараций о доходах, в которых указываются имущество и активы, – их стоимость и сопоставляется с доходами. Неэффективность антикоррупционного законодательства усугубляется и отказом России от ратификации 20-й статьи Конвенции ООН о борьбе с коррупцией. Саму конвенцию Россия ратифицировала еще в 2006 году, однако 20-я статья, вводящая понятие «незаконного обогащения», не одобрена до сих пор.
Если кого и будут сажать, то только провинившихся перед Путиным, но никак не перед законом
Но даже эти два указа создают правовую ситуацию, при которой борьба с коррупцией превращается в инструмент решения политических задач Кремля. Не закон, а Кремль будет «вершить судьбы». Указы были представлены главой президентской администрации Сергеем Ивановым и куратором управления по вопросам государственной службы и кадров Евгением Школовым (кстати, некогда уволенным Медведевым из МВД). Именно Школов и становится главным «палачом» коррупционеров – с огромными политическими возможностями и, вероятно, карт-бланшем от Путина. Решения будут приниматься в кабинете Путина, а затем формализовываться на заседаниях президентского Совета по борьбе с коррупцией. Сигнал элите послан четкий: всем стоять и бояться. Если кого и будут сажать, то только провинившихся перед Путиным, но никак не перед законом.
В заключение нельзя не сказать о третьем (важнейшем) элементе политики Кремля в отношении коррупции. Это элемент публичной кампании – пиара. Антикоррупционная политика была, есть и будет одной из важнейших составных частей публичной риторики Путина, который вынужден учитывать запросы общества. Игнорировать рост недовольства населения коррупционным параличом власти Кремль не может. По данным декабрьского опроса «Левада-центра», 42% респондентов согласны с тем, что действующее руководство страны в своем стремлении удержать власть опирается на преданных людей, закрывая глаза на их преступления. Не согласились с этим утверждением лишь 19% граждан. Старший научный сотрудник Института социологии РАН Леонтий Бызов так прокомментировал результаты исследования: «Реально коррупция является формой управления страной. Главная причина коррупции в том, что другие легально прописанные в законах институты не действуют, а репрессивными действиями можно только в какой-то степени состригать растущий газон, не давать расти каким-то особо крупным сорнякам. Но все равно расти он будет, никуда не денется, потому что так устроена жизнь».
То же самое исследование «Левада-центра» показывает, что население все меньше верит в возможности Путина побороть коррупцию. Эффективность его кампании быстро снижается, веры в «национального лидера» становится все меньше. Сейчас Путин пытается решить сразу две задачи: усилить контроль над элитой (без резких движений, таких как реальные «посадки») и угодить своему электорату. Но, как говорится в русской пословице, за двумя зайцами погонишься – ни одного не поймаешь. В итоге элита начнет разбегаться, народ продолжает разочаровываться, а коррупция только растет. Из этой политической ловушки у Путина есть только один выход – радикальная смена режима. Но это будет означать для него политическую смерть.
