В России начал действовать закон, запрещающий российским чиновникам владеть зарубежными активами. Дональд Дженсен, эксперт Центра трансатлантических отношений при Университете Джонса Хопкинса (США), анализирует эффективность и политические последствия запрета.
19 августа председатель Совета федерации Валентина Матвиенко объявила о том, что верхняя палата российского парламента выполнила требования нового федерального закона, запрещающего чиновникам и парламентариям иметь зарубежные счета и активы. Предпочтя бизнес членству в парламенте, девять сенаторов досрочно сложили полномочия. В их числе Андрей Гурьев, Андрей Молчанов, Николай Ольшанский, Дмитрий Ананьев и Сергей Бажанов. Все они включены в список Forbes самых богатых людей мира за 2013 год. Никто из членов Совета федерации открыто не связал свое решение досрочно покинуть пост с законом о запрете на зарубежные активы. Другие сенаторы проявили, по словам Матвиенко, «патриотизм», оставшись в Совете федерации и переведя свои активы в Россию, где эти деньги будут работать на российскую экономику.
Помимо членов Совета федерации от своих зарубежных активов отказался политик Анатолий Чубайс. Как сообщила пресс-служба «Роснано», он продал принадлежавшие ему акции иностранных компаний и перевел вырученные деньги на счет в российском банке. Чубайс также продал швейцарскую компанию SFO Consept AG, которая управляла его российскими активами. Заместитель министра связи и массовых коммуникаций Денис Свердлов оставил свой пост из-за зарубежного счета своей жены. При этом он продолжит работать в Минкомсвязи в должности советника министра. Глава проекта «Открытое правительство» Михаил Абызов, бизнес-омбудсмен Борис Титов и 39 депутатов Государственной думы заявили о том, что перевели свои счета в Россию.
Что касается регионов, Роман Абрамович отреагировал на запрет зарубежных активов своей отставкой с поста спикера чукотского парламента – как говорят, добровольной. При этом отмечается возросшее количество разводов среди государственных служащих, что наводит наблюдателей на мысль о том, что в случае развода зарубежные активы остаются у бывшего супруга или бывшей супруги чиновника. Некоторые госслужащие начали процесс перевода денег в Россию еще до того, как закон был принят. Так, в начале года первый вице-премьер Игорь Шувалов перевел свои офшорные активы из семейного траста на Британских Виргинских островах в Россию. Как показывает недавнее исследование, постоянные жители России владеют офшорными счетами и активами на сумму, превышающую $800 млрд, причем значительная часть этого богатства принадлежит маленькой элитной группе.
Федеральный закон запрещает чиновникам, их супругам и несовершеннолетним детям иметь банковские счета за рубежом или владеть акциями и облигациями иностранных эмитентов. Этот закон касается всех государственных служащих, включая президента, большинства членов правительства, членов совета директоров Центрального банка, высокопоставленных региональных чиновников и топ-менеджеров государственных корпораций. Нарушение закона может повлечь за собой увольнение. Согласно более ранней версии закона, предложенной Путиным в декабре 2012 года, чиновникам запрещалось иметь какие бы то ни было активы или имущество за рубежом. Однако после того как элиты выразили неудовольствие по поводу жесткости законопроекта, парламент смягчил его. Теперь разрешено владение зарубежной недвижимостью при условии, что она задекларирована. Неясно, является ли более мягкая, пересмотренная версия запрета свидетельством ограниченности влияния Путина на элиты или, наоборот, в соответствии с любимым тактическим приемом российского президента, жесткий вариант закона имел целью принять на себя наиболее сильную волну общественной критики с тем, чтобы по сравнению с ним окончательная версия выглядела не так обременительно.
«Национализация» активов дает Путину возможность принуждения элиты к лояльности. После демонстраций 2011–2012 годов президент относится к элите с подозрением, считая, что некоторые ее представители могли финансировать оппозицию. Например, есть основания полагать, что влиятельный Альфа-банк негласно поддерживает кампанию кандидата в мэры Москвы Алексея Навального. Когда чиновник-бизнесмен переводит свои активы в Россию, он попадает в бóльшую зависимость от Кремля и становится менее восприимчивым к давлению Запада. Неожиданный финансовый кризис на Кипре, где хранились легальные и нелегальные активы на сумму до $31 млрд, стал доводом в пользу идеи Путина о том, что российские деньги будут в большей сохранности в российских банках.
«Национализация» активов дает Путину возможность принуждения элиты к лояльности. После демонстраций 2011–2012 годов президент относится к элите с подозрением
Политика в отношении активов является частью более широкой кампании Путина, направленной на укрепление позиций режима. Другие шаги в этом направлении включают усилия Кремля по контролю за интернетом, растущее давление на НКО, возрождение «Общероссийского народного фронта», с помощью которого Путин пытается дистанцироваться от «Единой России», и реформы процедур регистрации кандидатов на выборах. «Деофшоризация» представляется в первую очередь как основа борьбы Кремля с коррупцией, вызывающей широкую общественную озабоченность. Опрос, проведенный авторитетным «Левада-центром», показал, что, по мнению 55% опрошенных, члены парламента являются самыми богатыми государственными служащими, а 44% опрошенных назвали благосостояние законодателей «криминальным». Примерно две трети опрошенных выступают за более жесткий контроль над активами чиновников и считают, что законодатели должны понимать, как «живут простые люди».
Несмотря на большую работу, проведенную Кремлем и законодателями, в нынешней версии закона есть много лазеек. Требования закона можно обойти, поместив зарубежные активы в трастовую компанию, бенефициаров которой иногда бывает сложно установить, или перевести активы в офшорную компанию. Так как запрет касается только чиновников, их супругов и несовершеннолетних детей, закон можно также обойти, переоформив свои активы на детей, достигших совершеннолетия. Еще более сообразительные чиновники могут продать свои акции, предварительно заключив договор о том, что через какой-то определенный период они выкупят их обратно по заранее установленной цене. Государственная дума готовит поправки к закону, чтобы закрыть лазейки, но эксперты сомневаются, что от них будет какой-то толк. По мнению доцента кафедры теории и практики государственного управления НИУ ВШЭ Павла Кудюкина, выявить наличие счетов в зарубежных банках будет достаточно сложно.
Как это часто бывает в России, запрет на владение зарубежными активами, скорее всего, будет применяться выборочно и редко в отношении лиц, лояльных Кремлю. Бывшему министру обороны Анатолию Сердюкову до сих пор удается избегать уголовного преследования, несмотря на серьезные доказательства его причастности к коррупции. В своем июльском блоге Навальный утверждал, что имя главы «Российских железных дорог» Владимира Якунина, близкого соратника Путина, связано с различными офшорными компаниями и недвижимостью. Российские правоохранительные органы пока не приняли во внимание обвинения Навального.
С другой стороны, один из богатейших российских законодателей Виталий Малкин в марте покинул Совет федерации из-за опубликованных Навальным документов, в которых утверждалось, что Малкину принадлежит незадекларированная недвижимость в Канаде и США. А за месяц до этого был вынужден уйти в отставку один из основателей «Единой России» и глава комиссии Госдумы по этике Владимир Пехтин, после того как оппозиционные активисты нашли доказательства того, что он был совладельцем незадекларированной недвижимости во Флориде (США) стоимостью больше $2 млн. По словам Пехтина, он покинул Думу, чтобы не дискредитировать «Единую Россию». Оппозиция восприняла его уход как свою серьезную победу и пустила в оборот термин «пехтинг», обозначающий практику интернет-расследований в отношении чиновников. На самом деле отставка Малкина и Пехтина, скорее всего, была срежиссирована Кремлем из опасений, что люди начнут массово поддерживать оппозицию, если не увидят, что российское руководство способно самостоятельно чистить свои ряды.
Вне зависимости от того, насколько непоследовательно будет применяться запрет на зарубежные счета, отставки чиновников и более косвенные доказательства коррупции, такие как широкомасштабное строительство элитной недвижимости в Сочи, говорят о том, что новый закон, возможно, изменит поведение российской элиты. Как заметил один обозреватель, России нужно будет что-то предложить тем своим гражданам, которые привыкли отдыхать на самых фешенебельных курортах мира. Колоритный олигарх Александр Лебедев с сарказмом отметил, что если россиянам закроют путь на Запад, у них всегда останется возможность отдыхать на Кубе или в Белоруссии, не говоря уже о Северной Корее.
