Одним из ключевых последствий Евромайдана в правовой сфере стало восстановление юридической силы Конституции Украины в редакции 2004 года. Эксперт ИСР Екатерина Мишина рассматривает историю ее изменений, чтобы показать, почему так важно было восстановить действие именно этого варианта украинской Конституции.
В потоках информации о ситуации на Украине наиболее часто употребляются слова «Крым», «референдум», «национализм» и еще некоторые другие, которые и повторять-то не хочется. Не последнее место в новостном лексиконе занимают слова «легитимность» и «конституционность». Процесс конституционных преобразований на Украине проходил весьма ярко. Работа над проектом Конституции Украины продолжалась пять лет (с 1991 по 1996 год) и велась силами национального экспертного сообщества при участии ряда международных специалистов в сфере конституционного права.
Говорить о конституционной преемственности не приходилось – большинство предшествующих украинских конституций были социалистическими. Рассматривать в качестве образца конституцию Войска Запорожского 1710 года вряд ли имело смысл, хотя по своему историческому значению этот документ, ограничивший права гетмана, предусмотревший учреждение представительного органа, созываемого трижды в год, и очертивший круг «прав и вольностей войсковых», в известной степени сопоставим с Великой хартией вольностей.
Конституция Украинской Народной Республики 1918 года, закреплявшая принцип разделения властей и устанавливавшая парламентскую республику, хоть и была принята Центральной радой Украины, но в действие фактически так и не вступила по причине охвативших страну революционных событий. В итоге 28 июня 1996 года Украина приняла свой новый Основной закон, устанавливавший конституционную модель с сильной президентской властью. Но, несмотря на приложенные усилия, по мнению ряда экспертов, итоговый текст украинского Основного закона был далеко не безупречен; поговаривали о наличии в тексте более 170 ошибок. Помимо этого, практическая реализация украинской конституционной модели привела к концентрации власти в руках президента и постоянной конфронтации между президентом и парламентом (п. 12 Заключения Венецианской комиссии о конституционной ситуации на Украине от 17–18 декабря 2010 года).
В 2004 году на волне «оранжевой революции» в Конституцию был внесен ряд поправок, которые впоследствии стали именоваться «конституционной реформой». Вектор преобразований был направлен в сторону ослабления власти президента, наделения парламента и правительства существенно более широкими полномочиями и превращения Украины в парламентскую республику.
Многими конституционная реформа была воспринята как результат политического компромисса; помимо этого, она вызвала ряд нареканий у Венецианской комиссии. Согласно статье 159 Конституции Украины, «Законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины рассматривается Верховной радой Украины при наличии заключения Конституционного суда Украины о соответствии законопроекта требованиям статей 157 и 158 настоящей Конституции». Несмотря на предписанную Конституцией обязательность участия Конституционного суда в процедуре изменения Конституции, в ходе конституционной реформы 2004 года Конституционный суд остался за бортом происходивших в стране перемен и поправки в Конституцию были приняты без его участия.
Вскоре после избрания Виктора Януковича на пост президента Конституционный суд внезапно осознал (спустя почти шесть лет после конституционной реформы), насколько несправедливо с ним обошлись в тот период и аннулировал конституционные поправки 2004 года
Венецианская комиссия в своем заключении по процедуре внесения изменений в Конституцию Украины от 11 октября 2004 года неоднократно выразила глубокую озабоченность фактом откровенного игнорирования Конституционного суда в ходе реформы и подчеркнула необходимость получения заключения КС в соответствии с положениями действующей Конституции. Парламентская ассамблея Совета Европы, со своей стороны, призвала политические силы Украины «возобновить работу над действующей Конституцией и соответствующим законодательством в целях в итоге установить в стране эффективную систему сдержек и противовесов и привести положения Конституции в соответствие с европейскими стандартами. Конституционная реформа должна стать частью дискуссий, направленных на разрешение сегодняшнего политического кризиса».
Ряд норм, в частности положения об императивном мандате, ПАСЕ сочла абсолютно неприемлемыми для демократического государства и настоятельно рекомендовала привести эти нормы (как конституционные, так и содержащиеся в законодательных актах) в соответствие с рекомендациями Венецианской комиссии 2004 года. Особо была отмечена необходимость приведения в соответствие с европейскими стандартами и рекомендациями Венецианской комиссии конституционных положений о разделении властей, судебной власти и прокуратуре. Помимо этого, ПАСЕ выразила надежду, что Венецианской комиссии будет отведена самая активная роль в процессе подготовки предложений для нового витка украинской конституционной реформы.
Вышеупомянутый новый виток украинских конституционных преобразований не только вдребезги разбил чаяния ПАСЕ и Венецианской комиссии, но и принес новые проблемы и разочарования. Вскоре после избрания Виктора Януковича на пост президента Конституционный суд внезапно осознал (спустя почти шесть лет после конституционной реформы 2004 года), насколько несправедливо с ним обошлись в тот период. Решением от 30 сентября 2010 года КС признал неконституционным Закон № 2222 от 8 декабря 2004 года и тем самым аннулировал конституционные поправки.
Этот юридический пируэт сразил даже видавшую виды Венецианскую комиссию, закаленную историей, приключившейся с Конституционным судом Киргизии в 2007 году, когда киргизский КС объявил весь текст Конституции страны неконституционным, а находчивый парламент в отместку выразил недоверие органу конституционной юстиции (что беспрецедентно, ибо не входит в полномочия парламента). В своем заключении от 17–18 декабря 2010 года Венецианская комиссия подчеркнула, что Конституция Украины как в изначальной редакции 1996 года, так и в редакции 2004-го четко устанавливает обязательный предварительный контроль в отношении проектов поправок к Конституции.
Полномочия КС Украины по проверке конституционности вступивших в силу конституционных поправок Конституцией предусмотрены не были. Венецианская комиссия сочла беспрецедентным тот факт, что столь важные конституционные поправки, меняющие в том числе форму правления в стране, были признаны Конституционным судом не соответствующими Конституции через шесть лет после того, как они были приняты (п. 35). Помимо этого, было отмечено, что «поскольку конституционные суды связаны конституцией и не стоят выше нее, подобные решения вызывают серьезные вопросы, касающиеся демократической легитимности и верховенства закона. Очевидно, что изменение политической системы страны, основанное на решении конституционного суда, не обладает легитимностью, которую в состоянии обеспечить лишь конституционные поправки, принятые в соответствии с надлежащей конституционной процедурой» (п. 36). Но озабоченность Венецианской комиссии так и осталась на тот момент проблемой самой комиссии: правительство Януковича надлежащих конклюдентных действий не предприняло. Вернее, предприняло, но совсем не в том направлении.
17 мая 2012 года президент Украины издал указ о созыве Конституционного совещания, перед которым была поставлена задача подготовить проект поправок в Конституцию. Оппозиционные партии отказались принимать участие в работе Конституционного совещания, указав на то, что данный орган не служит интересам общества, а является инструментом выполнения политических прихотей действующего президента. Еще одним нехорошим симптомом стали парламентские выборы октября того же года, признанные шагом назад по сравнению с ранее достигнутыми демократическими стандартами.
Чуть позже, в том же 2012 году, был принят закон о всеукраинском референдуме, согласно которому поправки в действующую Конституцию стало возможно принимать без участия Верховной рады. Все эти процессы последних лет свидетельствуют об эскалации авторитаризма на Украине, начавшегося с приходом к власти Януковича. Ряд независимых экспертов отметил, что концентрация власти в руках президента и манипулирование судами в политических целях расшатывают систему сдержек и противовесов, а нарастающий авторитаризм создает реальную угрозу украинской некогда плюралистической политической модели.
Процессы последних лет свидетельствуют об эскалации авторитаризма на Украине, начавшегося с приходом к власти Януковича. Ряд независимых экспертов отметил, что нарастающий авторитаризм создает реальную угрозу украинской некогда плюралистической политической модели
Отказ Януковича от подписания 28 ноября 2013 года в Вильнюсе Соглашения об ассоциированном членстве в Европейском союзе стал не только подтверждением неготовности правящей верхушки к интеграции Украины в европейское сообщество, но и очередным свидетельством продолжавшегося нарастания авторитарных тенденций. Кульминацией процесса стало принятие 16 января 2014 года без какого-либо обсуждения пакета репрессивных законов и последовавшие за этим активный протест гражданского общества и революционные события. Драконовские «законы 16 января», в числе прочего, ввели серьезные ограничения на проведение массовых акций, уголовную ответственность за клевету и жестко ограничили деятельность СМИ.
22 января 2014 года было опубликовано обращение украинских юристов, которое подписали видные представители юридической профессии. В тексте обращения отмечается, что «…законы 16 января стали “властным ответом” на двухмесячные протесты украинского народа в защиту демократических ценностей. Принятые неконституционным способом законодательные изменения прямо противоречат принципам Основного закона и конституционным нормам в части прав и свобод человека и гражданина, условий и форм народного волеизъявления, принципов парламентаризма и основ правосудия, должны быть безотлагательно отменены или официально признаны нелегитимными».
21 февраля 2014 года Верховная рада приняла закон № 4163, восстанавливающий действие конституционных поправок 2004 года и возвращающий парламентскую конституционную модель. Разумеется, уже звучат упреки: и процедура принятия была упрощенная, и принят закон сразу в двух чтениях. Как бы то ни было, этот шаг украинского парламента имеет огромное символическое значение, это вектор больших перемен, и ветер перемен дует в правильном направлении.
