В последние несколько месяцев Государственная дума всерьез взялась за конституционное строительство в сфере законодательной власти. Речь идет об изменении порядка формирования одной из палат российского парламента – Совета Федерации. Специалист в области конституционного права, преподаватель Высшей школы экономики Юлиана Демешева анализирует предлагаемые изменения с точки зрения их соответствия принципу разделения властей.
В Вестминстерской модели парламентаризма верхняя палата (например, Палата лордов) полностью или практически полностью назначается монархом
С начала весны нынешнего года депутаты Госдумы РФ внесли на рассмотрение два законопроекта, изменяющих порядок избрания (назначения) членов Совета Федерации. 7 марта 2014 года был предложен законопроект о поправке к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», наделяющий президента РФ правом назначать до 10% членов Совета Федерации. 13 мая этого же года был заявлен еще один законопроект «О внесении изменений в статьи 3 и 8 ФЗ РФ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” и статьи 6 и 27 ФЗ РФ “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”». Этот законопроект предоставляет членам Совета Федерации возможность совмещать их должности с исполнением полномочий депутатов законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации.
Второй законопроект пока принят только в первом чтении и находится на стадии рассмотрения. Что же касается проекта закона о поправке к Конституции РФ, то он, благополучно миновав три чтения в Государственной думе и получив положительное заключение правительства РФ, был передан в Совет Федерации, где, как несложно догадаться, также получил одобрение.
Рассмотрим суть предлагаемых преобразований. Согласно пояснительной записке, конституционное закрепление за президентом РФ права назначать и отзывать членов Совета Федерации служит «целям совершенствования принципов формирования верхней палаты российского парламента». Здесь сразу стоит заметить бросающуюся в глаза правовую неграмотность авторов законопроекта. Палаты Федерального собрания РФ не делятся на «верхнюю» и «нижнюю» – они не имеют иерархии, не подчинены друг другу и обладают строго разграниченными предметами ведения и полномочиями.
Далее в записке поясняется, что «статьей 95 Конституции РФ закреплен принцип формирования Совета Федерации, в соответствии с которым в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Законопроект предлагает расширить состав Совета Федерации на 10%, включив в него, помимо представителей от регионов, еще представителей от федерального уровня власти, напрямую назначаемых президентом РФ (это положение получило название «президентская квота»). По мнению инициаторов законопроекта, реализация предложения «создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».
Особого внимания заслуживает тот факт, что представители Российской Федерации в Совете Федерации будут не избираться, а назначаться и освобождаться от должности президентом РФ. Возникает вопрос: как соотносится предлагаемый порядок прямого назначения членов одной из палат парламента главой государства с принципом разделения властей?
Основной аргумент сторонников «президентской квоты» в Совете Федерации таков: практика назначения членов парламента главой государства не является российским изобретением и вообще довольно распространена в мире. В качестве примера приводится Вестминстерская модель парламентаризма, созданная на основе принципов формирования парламента в Великобритании, где верхняя палата полностью или практически полностью назначается монархом. Среди других примеров – страны, конституционная система которых допускает наличие «квоты» у главы государства. Речь, в частности, идет об Италии, где президент вправе назначать пять почетных пожизненных сенаторов.
Безусловно, мировой опыт заслуживает внимания, однако ряд существенных факторов делает его внедрение в России некорректным. Прежде всего порядок формирования парламентов в государствах с монархической формой правления плохо применим в республиканской форме правления, характерной для Российской Федерации. В рамках Вестминстерской модели глава государства (монарх) является частью законодательной ветви власти и по сути представляет собой еще одну – третью – палату парламента. Этот принцип известен как «корона в парламенте», и в соответствии с ним власть исходит от монарха, а парламент как государственный орган опосредует королевскую власть в законодательной сфере. В итоге назначение членов парламента происходит внутри одной ветви власти и не нарушает принципа разделения властей.
Что касается итальянской модели формирования законодательной власти, то президент республики действительно может назначить сенаторами пятерых граждан, «прославивших родину выдающимися заслугами в сфере общественной деятельности, науки, искусства и литературы». Кроме того, он сам после своей отставки может стать пожизненным сенатором (ст. 59 Конституции Италии).
Однако не стоит забывать, что Италия – парламентарная республика, в которой глава государства избирается не населением, а парламентом, в то время как формой правления в России является смешанная, или полупрезидентская республика. Более того, в отличие от России, президент Итальянской Республики не обладает реальной политической властью. В соответствии со статьей 89 Конституции Италии ни один президентский акт не будет действителен, если он не контрасигнован (завизирован) предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Данная конституционная норма касается и указов президента о назначении пожизненных сенаторов. Таким образом, наличие института контрасигнатуры – обязательного заверения решений президента – делает итальянскую модель формирования парламента совершенно неприменимой для России. Для полноты картины стоит добавить, что президент Италии подлежит парламентскому контролю и по решению парламента, принятому абсолютным большинством голосов на совместном заседании палат, может быть «предан суду» за совершение государственной измены или посягательство на Конституцию (ст. 90 Конституции).
В классических моделях республик, как парламентарных, так и президентских, действует система сдержек и противовесов – определенные механизмы, позволяющие избежать сосредоточения государственной власти в руках какого-либо государственного органа. В парламентарных республиках президент и правительство подконтрольны парламенту. В президентских республиках отсутствует должность председателя правительства: президент возглавляет исполнительную власть и входит в ее систему, поэтому полномочия парламента, направленные на сдерживание и уравновешивание исполнительной власти, автоматически распространяются и на главу государства. В России же президент не относится к исполнительной власти, не несет конституционной ответственности за деятельность правительства и федеральных органов исполнительной власти, однако при этом может руководить их деятельностью.
Согласно доктрине конституционного права, принципу разделения властей уже около 3 тыс. лет [1]. Первыми отдельные элементы принципа разделения властей выделяли Платон и Аристотель. Концепция разделения властей была четко изложена Джоном Локком в «Двух трактатах о правительстве» в 1689 году и несколько отличается от привычной нам современной модели. Согласно представлению Локка, в государстве должны быть три власти: законодательная (принимает законы), исполнительная (претворяет законы в жизнь) и союзная (реализует внешнеполитические функции). Что касается судебной власти, то она, по мнению Локка, включается в состав исполнительной власти – идея, которая вполне могла бы найти понимание среди парламентариев Госдумы РФ нынешнего созыва.
Однако в основе современной модели разделения властей лежит теория Шарля Монтескье, изложенная в его знаменитом сочинении «О духе законов». Монтескье различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Они совершенно равноправны и уравновешивают друг друга, чтобы предупредить возникновение деспотизма и защитить свободу. По мнению Монтескье, для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению власти в руках какого-либо лица или органа [2].
С точки зрения модели Монтескье предложение депутатов Госдумы наделить президента РФ полномочиями напрямую назначать и отрешать от должности членов Совета Федерации ставит под сомнение независимость законодательной власти.
Исходя из смысла статей 10 и 11 Конституции РФ, президент не относится ни к одной из ветвей власти. Анализ полномочий президента в сфере исполнительной власти позволяет говорить о том, что для президента РФ характерно большинство функций главы президентской республики. В частности, право формировать и по своему усмотрению отправлять в отставку правительство, отменять его акты, а также непосредственно руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Как правило, в президентских республиках, где глава государства руководит исполнительной ветвью власти, президент не вправе влиять на законодательные органы и распускать парламент. Однако у президента РФ такое право есть. Согласно ст. 117 Конституции РФ (ч. 3 и 4), президент может распустить Государственную думу, если она дважды выразит недоверие правительству или откажет ему в доверии.
Новый законопроект еще больше расширяет власть главы государства: помимо права формировать высший орган исполнительной власти – правительство – закон предоставляет президенту полномочие самостоятельно, по своему усмотрению назначать и, что особенно важно, освобождать от должности членов одной из палат высшего законодательного органа – Федерального собрания.
В чем опасность подобного расширения полномочий? В потенциальном конфликте интересов. Единственным конституционным механизмом прямого воздействия парламента на президента является процедура импичмента, установленная ст. 93 Конституции. И именно Совет Федерации может отрешить президента от должности. Однако для осуществления данного полномочия законодательная ветвь власти должна быть действительно независима в принятии решений. Логично предположить, что если президент будет наделен полномочием освобождать от должности часть состава Совета Федерации, то это может повлиять на решение палаты. Особенно если во время процедуры импичмента у членов Совета Федерации будут отсутствовать конституционные или законодательные гарантии того, что их невозможно будет освободить от должности, по аналогии с запретом на досрочный роспуск Госдумы с момента выдвижения ею обвинения против президента (что предусмотрено ч. 4 ст. 109 Конституции). Однако рассматриваемый закон подобных гарантий не предусматривает.
Иными словами, предоставление главе государства дополнительных полномочий для воздействия на законодательную власть нарушает и без того смещенный баланс в системе разделения властей. Не стоит забывать, что сильное влияние и контроль главы государства над высшим органом законодательной власти (парламентом) является одним из характерных признаков «суперпрезидентской республики». Это означает, что страна приобретает форму правления, при которой принцип разделения властей практически не действует, а власть сосредоточена преимущественно у президента и подконтрольных ему исполнительных органов. Как правило, для любого государства, включая Россию, нарушение принципа разделения властей ведет к негативным последствиям. Сосредоточение большинства государственно-властных полномочий в руках одного лица или государственного органа делает конституционную систему страны уязвимой и нестабильной.
Источники:
1. См., напр., Баренбойм П. Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей: Суд Сьютера. Изд. 2-е. М.: РОССПЭН. 2003.
2. См., напр., Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Статут. 2013. С. 293
