Институт современной России

Российское правительство и административная элита живут по неписанным законам политической этики: с одной стороны, сами политические лидеры сохраняют подчеркнутую скоромность — Дмитрий Медведев ездит на ГАЗ-20 «Победе» 1948 года выпуска и ГАЗ-21 1962 года, супруга президента Светлана Медведева имеет в банке всего 26 рублей (менее одного доллара США), а Владимир Путин катается на стареньких, пусть и коллекционных ГАЗ-М21 1960 года выпуска и ГАЗ-М21Р 1965 года, да на «Ниве» ВАЗ-21214 2009 года. С другой — министрам, сенаторам и отдельным депутатам Госдумы есть чем похвастаться: у них и новейшие люксовые автомобили, и дворцы, и жены-миллиардерши.

Заметим: при том что институт декларирования доходов существует в России с 1997 года, до 2008 года он фактически не был задействован публично. Ситуация стала меняться, когда президентом стал Дмитрий Медведев, провозгласивший борьбу с коррупцией своим приоритетом и инициировавший принятие целого комплекса антикоррупционных законов. Вряд ли Медведев тогда предполагал, что ему придется столкнуться с мощнейшим сопротивлением практически всего чиновничества и депутатского корпуса и что в своей борьбе он не получит поддержки патрона, Владимира Путина. Надо отдать действующему президенту должное: его изначальный вариант законопроекта о декларировании доходов был весьма прогрессивным. Но в итоге эта инициатива, как, впрочем, и многие другие инициативы Медведева, оказалась беззубой и малоэффективной. Госдума, в которой большинство составляет партия власти, попросту перекроила закон и отмела настойчивые требования Медведева о принятии его инициативы в ее первоначальном виде.

Сначала Медведев добивался того, чтобы декларации подавали и члены семьи чиновников — именно так было сказано во внесенном в Госдуму законопроекте в конце 2008 года. По Семейному кодексу РФ в круг членов семьи входят как несовершеннолетние, так и совершеннолетние дети, а также все братья, сестры и родители. Логика Медведева была вполне понятна: как правило, чиновники записывали свое имущество на детей и других родственников, что позволяло уходить от ответственности и не показывать роскошь в потреблении. Но при прохождении законопроекта в Госдуме «Единая Россия» ограничила понятие «членов семьи» исключительно супругами и несовершеннолетними детьми. Чиновники пошли на компромисс — такая вольная трактовка понятия их устраивала намного больше, поскольку у большинстве из них дети уже выросли. В итоге российская общественность получила возможность ознакомиться только с заработком самих чиновников и их жен. Впрочем, и это чтиво покажется обывателю занятным.

Во-первых, невозможно не отметить феномен исключительного везения большим чиновникам с женами. Нет, эти леди не «спортсменки, комсомолки и просто красавицы». Зато что ни на есть миллиардерши: в разы больше мужей-чиновников заработали супруги вице-премьера Владислава Суркова, первого вице-премьера правительства Игоря Шувалова, губернатора Московской области и бывшего министра по чрезвычайным ситуациям Сергея Шойгу, министра обороны Анатолия Сердюкова. Место работы супруг везучих чиновников остается загадкой, и недосказанность открывает широкое поле для полета фантазии. В то же время значительная часть депутатов предпочла и вовсе не декларировать доходы своих жен — чтобы не возникало лишних вопросов. Теоретически с этим теперь должна разбираться прокуратура, но никакой серьезной ответственности за неподачу декларации в законодательстве не предусмотрено.

Во-вторых, поразительной оказывается скромность большинства чиновников, которые, как выясняется, просто не имеют автомобиля. К счастью, согласно результатам опроса, приведенным в газете «Коммерсант», всего 2% россиян верит в полноту деклараций высших чиновников и членов правительства РФ. 32% трезво полагают, что чиновники раскрывают «ничтожно малую» часть своего имущества, а 38% считают, что чиновники раскрывают только «меньшую часть».

В число чиновников-«пешеходов» входят глава администрации Сергей Иванов, секретарь Совета безопасности РФ Николай Патрушев, первый заместитель главы администрации президента Вячеслав Володин, помощник президента Аркадий Дворкович, вице-премьер Владислав Сурков и другие. А вот помощник президента Александр Абрамов, полпред президента в Северо-западном федеральном округе Николай Винниченко и министр финансов Антон Силуанов автомобилями владеют — теми, что в простонародье зовутся «помойкой». Старые, выпущенные еще советским автопромом машины уже стали предметом высмеивания российских чиновников в отечественных и западных СМИ.

В-третьих, бросается в глаза чрезмерная разница между отдельными, практически нищими чиновниками и их коллегами-миллиардерами, владеющими автомобилями марок Bentley (Игорь Шувалов, руководитель протокола президента Марина Ентальцева), Jaguar (Хлопонин, равно как и его супруга, владеет автомобилями обеих марок), Porsche Cayenne (супруга Олега Говоруна, полпреда президента в Центральном федеральном округе) и т.д. С автопарком Хлопонину повезло больше всех: помимо Bentley Arnage и Jaguar Daimler, он оказался еще и владельцем Mercedes-Benz СL 65 AMG, мотоцикла Harley Davidson и катера Phantom 46.

Объяснение столь большому разбросу в размерах богатства между чиновниками простое. Удивительные цифры и размеры декларируемого имущества сами по себе не имеют никакого значения, но они подтверждают репутацию: одни решаются показать роскошь, в которой купаются, другие — нет. Это вопрос этики и политкорректности: например, Путину и Медведеву как политическим лидерам просто не положено быть слишком богатыми. Им важно хотя бы внешне сохранять «скромность» и «близость к массам». Остальным предоставляется выбор: декларировать значительную часть реального имущества или нет, в зависимости от правдоподобности информации.

Например, было бы странным, если бы министры образования или социально развития и здравоохранения декларировали слишком много: будучи одними из самых непопулярных чиновников в российском правительстве, они должны сохранять скромность. А вот, скажем, Игорю Шувалову (чей доход составил всего 9,6 млн, при том что доход его супруги перевалил за 364 млн рублей), Юрию Трутневу (211 млн рублей) и Александру Хлопонину (484 млн рублей) — можно. В народе их знают мало, а Кремль всегда может указать на декларированные миллиарды отдельных министров как на доказательство честности сведений, приведенных в чиновничьих декларациях в целом.

 

Слева направо: вице-премьер РФ Игорь Шувалов, который, согласно опубликованной декларации 2011 года, зарабатывет в 36 раз меньше своей супруги, и Александр Хлопонин, полномочный представитель президента в Северо-Кавказском федеральном округе, с декларированным доходом в 484 млн рублей

 

Значение цифр весьма номинально еще и потому, что информация в декларациях предоставлена без конкретизации об источнике заработка. Прорабатывая порядок декларирования (тогда за это отвечал глава президентской администрации Сергей Нарышкин), предлагалось не указывать даже марки самих автомобилей. В итоге, правда, это требование все-таки сохранилось.

Однако в реальности размеры богатств российских чиновников имеют мало значения. Судите сами: премьер, члены правительства и президент подают декларации в Федеральную налоговую службу (оттуда информация поступает в администрацию президента), в то время как остальные высшие чиновники (губернаторы, послы, председатели высших судов и проч.) отчитываются напрямую перед Кремлем. Получается, государственные служащие подают декларации в управление по кадрам того органа, в котором они работают. То есть российское чиновничество отчитывается перед самим собой, в то время как в большинстве развитых стран этим занимается отдельный орган власти.

Самым известным международным примером служит Офис государственной этики (Office of Government Ethics) США, первоначально созданное именно для координации процесса декларирования доходов и имущества государственными служащими. В Австралии государственные служащие подают декларации главам агентств, обладающих полномочиями проводить административные расследования и налагать дисциплинарные взыскания. В некоторых случаях за сбор и анализ деклараций госслужащих отвечает орган, осуществляющий общий финансовый надзор за государственным управлением, как, например, действующая во Франции Комиссия по финансовой прозрачности в политике.

Важным шагом на пути развития института декларирования в развитых странах является преодоление конфликтов интересов. Речь идет о случаях, когда чиновник переходит на работу в ведомство, регулирующее отрасль, в которой он ранее работал. Для борьбы с подобной «скрытой» коррупцией в отдельных странах разрабатываются новые виды законодательства, получившие название Post-Employment Laws. Так, в США государственный служащий теперь должен указывать в декларации прошлое место работы, все места работы помимо основного, а также должен заявлять о наличии соглашений с будущими работодателями. Ничего подобного в России нет и в ближайшее время не будет.

В отечественном законе «О противодействии коррупции» установлено, что проверка сведений в декларациях осуществляется представителем нанимателя самостоятельно либо «путем направления в порядке, устанавливаемом президентом РФ, запроса в правоохранительные органы или госорганы, осуществляющие контрольные функции». Однако напомним, что когда обсуждался антикоррупционный план, речь шла о специальных комиссиях. Эти комиссии уже были предусмотрены законом о гражданской госслужбе и указами президента, подписанными в 2007 году. Тогда предлагалось через них принять механизм проверки достоверности и полноты сведений, которые попадают в декларации о доходах. Но, как в 2009 году признал сам Медведев, в полной мере эти комиссии так и не заработали. «Отказ от сотрудничества с такой комиссией или игнорирование требований законодательства должно быть безусловным основанием к увольнению с государственной службы», — три года назад говорил Медведев на заседании Совета по борьбе с коррупцией. Однако в результате в указах, регулирующих предоставление сведений о доходах, об этом нет ни слова.

Сергей Нарышкин тоже упоминал, что при выявлении ложной информации чиновник может быть уволен, а кандидат на должность — не получить назначения. Как это будет делаться — пока не ясно, ведь, по мнению того же Нарышкина, проводить регулярные проверки будет слишком затратно. Подобный подход в СМИ и со стороны экспертного сообщества был расценен как недостаточный: фактически проверками никто заниматься не будет. Именно поэтому в России управляющий делами президента Владимир Кожин может указать в своей декларации земельный участок площадью почти 8 га земли в элитном Одинцовском районе Московской области (где расположены дома и резиденции премьера и президента), приобретенный в 2009 году за 1 080 786 рублей. То есть по цене 50 долларов за сотку при рыночной стоимости в 50 тыс. долларов...

 

Управляющий делами президента, московский землевладелец Владимир Кожин

 

«Владимир Кожин: руководство по покупке земли за сущие копейки», — шутят в рунете. Только Кожин понимает, что трудные вопросы ему в России может задать только независимая «Новая газета», а это ему ничем не угрожает. Пока, по крайней мере.

Обращает на себя внимание и то, что российское антикоррупционное законодательство не вводит понятия «политически значимое лицо» (politically exposed person, или pep) — стандартный базисный постулат любого антикоррупционного законодательства на Западе, в деталях определяющего, как госслужащие обязаны отчитываться о доходах и имуществе.

В существующем виде российское законодательство о декларировании остается недоразвитым, сырым и коррупционногенным институтом, максимальная польза от которого исчерпывается возможностью независимых СМИ и экспертов публично обсуждать хотя бы то, что все же декларируется. Однако общественный, парламентский и партийный контроль в России практически убит режимом управляемой демократии, при котором контроль Кремля сохраняется над всеми влиятельными СМИ, Госдумой, Счетной палатой, прокуратурой и т.д. Вертикаль власти делает бессмысленной сам институт декларирования, превратившийся в издевку над простыми россиянами и совершенно не выполняющий заложенных в него функций борьбы с коррупцией.

В заключение стоит упомянуть и о положительной стороне декларирования. Несмотря на стабильность, являющуюся предметом гордости Владимира Путина и «хребтом» его политического режима, выстроенная политическая система в действительности весьма и весьма уязвима: падение мировых цен на энергоносители, проседание рейтингов политических лидеров и обвал поддержки партии власти способны полностью разбалансировать режим. И тогда фиктивные на сегодняшний день институты, которые с переменным успехом пытался построить уходящий президент Медведев, могут вдруг заработать.

Публикуемые сегодня сведения о доходах безобидны до тех пор, пока Путин удерживает контроль над политической системой. С ослаблением путинского контроля декорации оживут, и к чиновникам и депутатам возникнут вполне законные вопросы о «ягуарах», «бентли», гигантских земельных участках и женах с состояниями принцесс.