Институт современной России

Нарастающая проблема 

Пандемия СOVID-19 привела к сокращению потребления, ограничению международных поездок и падению промышленного производства во всем мире, что привело к снижению загрязненности воздуха во многих странах, но в России, согласно последним данным, наблюдается иная картина. Как отмечает «Росгидромет», за первые три квартала 2020 года загрязненность воздуха в России выросла в три раза по сравнению с предыдущим годом. Показатели загрязнения повысились после отмены карантинных мер в июне, когда в атмосферу снова начали поступать сероводород (побочный продукт нефтепромышленности) и бензопирены (побочные продукты работы двигателей и металлоплавки). Промышленные отрасли постарались как можно скорее вернуться к прежнему режиму работы, хотя в некоторых регионах предприятия не останавливались. «Росгидромет» зафиксировал наибольшее количество выбросов в Самарской области, где базируются мощности АвтоВАЗа, и в Бурятии, где расположены крупные авиационные заводы. 

Заметный всплеск, как отметили некоторые аналитики, мог быть частично вызван более частыми замерениями, однако это не отменяет нарастающей тенденции: загрязнение, безусловно, является усугубляющейся проблемой. По данным Минприроды, плохая экология является причиной 8% смертей в России, что больше, чем наиболее высокие показатели в США. Неудивительно, что россиян постоянно беспокоит экологическая обстановка. Опрос, проведенный «Левада-центром» в январе 2020 года, показал, что 48% россиян считают загрязнение окружающей среды главной угрозой XXI века – более серьезной, чем терроризм или война. Сдвиг во взглядах россиян особенно удивляет, учитывая наследие советской ядерной империи, в которой война, особенно ядерная война, представлялась главной глобальной угрозой. 26% респондентов также отметили проблему загрязнении воздуха, назвав ее ключевой угрозой для окружающей среды. 

Впрочем, количество россиян, разделяющих подобное мнение об экологии, снизилось за последние десять лет, хотя это может быть связано с более загруженной текущей повесткой дня. По сравнению с 2010 годом, сегодня почти вдвое больше россиян назвали утилизацию бытовых отходов серьезной проблемой. Сбор мусора действительно стал сильно политизированным вопросом на фоне «мусорных» протестов в Волоколамске и в Шиесе. В середине марта, перед началом карантина, крупные протесты против загрязнения воздуха и других экологических проблем прошли в этих и других российских регионах.

Пандемия отвлекла общественное внимание от экологии: в сентябре 2020 года только 22% назвали плохую экологию серьезной проблемой, согласно «Леваде», но в целом опросы показывают, что люди стали более внимательно относиться к вопросам окружающей среды, даже если они не касаются их лично. Так, 66% опрошенных отметили, что слышали о массовой гибели морской фауны на Камчатке и их эта проблема волнует.

Проблемы загрязнения затрагивают регионы в различной степени. Побочные эффекты от металлургических производств наблюдаются в Вологодской, Свердловской, Челябинской, Кемеровской и Липецкой областях, а также в Красноярском крае. Нефтегазовая промышленность наносит ущерб экосистемам Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, Республики Коми, Татарстана и Башкортостана. На эти регионы приходится более 50% промышленных выбросов.

Дымящие регионы

Стали ли россияне более сознательны в отношении окружающей среды? Не обязательно. Такие острые проблемы, как пожары в Сибири или таяние ледникового покрова Арктики, немедленные последствия которых неясны, а прямые виновники непонятны, не вызывают массовых народных выступлений. «Зеленые» организации, занимающиеся климатическими программами, в последние годы пострадали от давления властей на гражданское общество, в результате которые россияне стали меньше делать им пожертвования. Хотя люди чаще выходят протестовать против ухудшения экологии, реальными причинами для выступления становятся, как правило, конкретные, ощутимые проблемы местных сообществ, часто связанные с плохим управлением.

Неудивительно, что когда происходит местная экологическая катастрофа, россияне склонны винить чиновников и руководство промышленных предприятий. Так было на Камчатке, хотя ученые быстро определили, что причиной массовой гибели морской фауны, скорее всего, стали токсичные водоросли, а не промышленные выбросы. Аварии на производстве случаются часто, и их регулярно скрывают. В этом году было зарегистрировано не менее десяти крупных промышленных аварий, усугубивших состояние воздуха. Огромное внимание общественности привлек разлив дизельного топлива в Норильске, и без того считающегося одним из наиболее загрязненных городов России. Хотя некоторые компании стараются более эффективно нейтрализовать выбросы и устранить последствия для экологии, аварии продолжают происходить. По данным I-Stories, в 2019 году в СМИ сообщали менее чем об 1% из 17 тыс. аварий с разливами нефти.

Более того, локальные экологические проблемы нередко усугубляют политически чувствительные вопросы в регионах. Так, акция протеста 2019 года в Иркутской области против поддерживаемого Китаем бутылочного завода на Байкале имела плохо скрываемый синофобский оттенок. Впрочем, для обострений не нужны иностранные нарушители. Проект мусорного полигона в Шиесе вызвал возмущение не только из-за опасений по поводу загрязнения природы, но и потому, что решение было принято втайне от жителей региона и было расценено ими как использование территории Поморья для сброса отходов «наглых» москвичей.

В Башкортостане поборники традиций объединились с местными защитниками природы и другими активистами, чтобы выразить протест против промышленной разработки священной горы Куштау. Поскольку регионы вынуждены отдавать Москве доходы от налога на добычу полезных ископаемых и часть доходов от налога на прибыль, многие местные жители считают, что «чужие» столичные компании приезжает в регион, чтобы просто грабить его, не обращая внимания на местные обычаи, состояние окружающей среды или здоровья населения. Подобные настроения в отношении Москвы видны и в возмущении хабаровчан из-за ареста губернатора Сергея Фургала, которого транспортировали в столицу для судебного разбирательства. Для многих жителей Хабаровска это был очередной сигнал, что местные власти лишены возможности влиять на собственную политику, в то время как далекой столице никому нет дела до их региона.

Токсичная политика

Чрезмерная концентрация бюджетных доходов и политической власти в Москве не способствует решению проблемы. Будь система менее централизована, региональные правительства теоретически могли бы направить часть доходов от НДПИ или промышленного производства на природоохранные мероприятия или развитие инфраструктуры, установив между ними видимую связь.

Но в сложившемся в России режиме охрана окружающей среды не является приоритетом региональных бюджетов, задача которых – покрывать социальные расходы, здравоохранение и образование, а также пиар властей, средства на который упорно выделяются, несмотря на сокращения других статей бюджета. В среднем лишь 0,3% средств региональных бюджетов направляется на экологическую политику. Ситуация вряд ли изменится в ближайшее время, поскольку денег в региональных казначействах, как ожидается, будет все меньше на фоне второй волны пандемии. А правительственная поддержка – 80 млрд рублей, направленные в 39 регионов, – представляет собой не более чем временную фискальную заплату.

Но даже до пандемии федеральный центр выделял недостаточно средств на экологию, несмотря на то, что она является одним из 12 приоритетных национальных проектов. Первоначально запланированное финансирование проекта «Экология» составляло 4 трлн рублей на шесть лет (включая внебюджетное финансирование), из которых 133,8 млрд предполагалось покрыть из региональных бюджетов. Федеральная программа «Чистый воздух» предусматривала выдачу 500 млрд рублей 12 промышленным городам для снижения загрязненности воздуха на 22%.

Однако срок реализации нацпроектов был перенесен с 2024-го на 2030 год – якобы из-за пандемии, но по сути данный шаг стал признанием простого факта, что даже до COVID-19 их реализация шла плохо. В 2019 году, например, при реализации нацпроекта «Экология» было освоено всего 66,3% средств запланированного бюджета. По программе «Чистый воздух» выплаты в 2019-2020 годах вообще практически не производились. Минприроды неоднократно урезало федеральные средства, выделяемые на проект, и в ближайшие дефицитные годы будут произведены дополнительные сокращения – на 13,5 млрд рублей  в 2021 году и еще на 13,8 млрд в 2022-м. Финансовая осмотрительность Кремля в условиях пандемии также означает, что у регионов вряд ли появятся лишние деньги на проекты, нацеленные на устранение ущерба окружающей среде или улучшение качества воздуха. Если, конечно, экологический вопрос вдруг не обретет политическую составляющую.

Риски загрязнения 

Недавнее исследование Екатерины Борисовой и Израэла Маркеса из НИУ ВШЭ анализирует, в каких случаях российские граждане возлагают ответственность за те или иные проблемы на политиков. В качестве кейса рассмотрена ситуация вокруг программы реновации жилых домов в Москве, которая широко освещалась и была тем самым ощутимым и политически чувствительным вопросом для многих москвичей. Граждане были склонны возлагать ответственность за противоречивую политику прежде всего на мэра Москвы Сергея Собянина, приложившего немало усилий в продвижение программы. Однако некоторые также связали ответственность за происходившее с Владимиром Путиным, хотя президент практически не выступал по вопросам московской реновации. Иными словами, Путин может быть лично заинтересован в разрешении конфликтов на низовых административных уровнях – причем в большей степени в регионах, чем в Москве, где мэр все-таки относительно самостоятельная фигура. И президента должны особенно интересовать не вопросы флагманских инвестиций, а скорее ситуации, в которых он выступает гарантом политической стабильности.

В отличие от выступлений в Хабаровске, протестные движения экологов до сих пор оставались нейтральными по отношению к Путину. В некоторых случаях защитники природы даже призывали его к помощи. Иногда он отзывается – как в случае с горой Куштау. Однако в будущем проблемой для Кремля может стать тот факт, что местные протестные движения учатся друг у друга. Так, активисты Куштау установили контакты с протестующими в Шиесе, и последние делились с ними своим опытом и давали советы, как бороться, например, с провокаторами. Пока фокус внимания этих протестов остается местным, но надолго ли?

Путин, видимо, считает излишнюю вовлеченность в решение экологических проблем риском или неудобством для себя, но у такого подхода есть недостатки. Непонятно, что произойдет, если местное возмущение окажется направлено против крупных, стратегически важных проектов, которыми невозможно пожертвовать, как, например развитие арктического региона России, в рамках которого правительство, судя по всему, мало внимания уделяет экологическим вопросам. Как бороться с нарастающим разочарованием, если местные движения начинают обсуждать стратегии друг с другом  перенимать друг у друга успешную тактику? Что будет, если оппортунистические региональные элиты встанут на сторону протестующих, чтобы остановить вторжение нежелательных инвесторов или поднять распределяемую ренту? И что произойдет, когда в конфликт добавятся этнические и культурологические особенности? 

Кремль, очевидно, осознает эту проблему и уже пытается направить энергию экологических протестов в безопасное русло – например, продвигая партию «Зеленая альтернатива», которая, получив мандаты в Республике Коми и Челябинской области на сентябрьских региональных выборах, теперь сможет участвовать в выборах в Госдуму 2021 года. Новые законы об упразднении региональных конституционных судов, которые, как опасается Кремль, могут встать на сторону местных интересов, и о федеральных территориях, которые позволят федеральному правительству напрямую управлять богатыми ресурсами регионами, направлены на устранение возможных рисков. Но эти временные решения экологических проблем, расцениваемых Кремлем как политические, не приведут к их исчезновению.