На прошлой неделе команда Алексея Навального объявила, что будет пытаться добиться его освобождения не через организацию новых уличных протестов, а при помощи таких международных политических инструментов, как санкции. Хотя перспектива новых санкций против России вполне реальна, их влияние на политику Кремля по-прежнему серьезно ограничено.
Россия находится под международными санкциями с 2014 года. Фото: promoteukraine.org
4 февраля в своем обращении на YouTube-канале «Навальный Live» Леонид Волков объяснил сторонникам оппозиционера, что продолжение уличных протестов приведет к тысячам новых арестов и парализации региональных офисов Алексея Навального. Поэтому его команда решила сосредоточить свои усилия на подготовке к сентябрьским выборам в Госдуму и будет добиваться освобождения Навального при помощи «инструментов внешней политики», что прежде всего означает санкции.
Антироссийские санкции – явление не новое. С 2014 года против России введено несколько пакетов международных санкций в ответ на действия Кремля, включая вторжение на территорию Украины, кибервмешательство (в президентские выборы США 2016 года и пр.), использование химического оружия, нарушения прав человека, поддержку действующих режимов в Сирии и Венесуэле, а также торговлю с КНДР. Американские санкции стали результатом как президентских указов, так и законов, принятых Конгрессом при Бараке Обаме и Дональде Трампе. Они включают в себя такие меры, как замораживание активов и визовые запреты для ряда лиц, а также экономические шаги, направленные на оборонную, финансовую и энергетическую промышленность и на сектор высоких технологий, а также вторичные санкции, препятствующие российскому нефтегазовому экспорту в Европу. Как и американские меры, санкции Европейского Союза касаются специально установленных лиц и организаций, а также затрагивают российский энергетический сектор, запрещая экспорт в Россию ряда технологий, и финансовый сектор, ограничивая доступ российским банкам и компаниям к европейским рынкам капитала.
Команда Навального рассчитывает на усиление санкционного режима. В конце января, после того, как Навальный был задержан в Москве, Фонд борьбы с коррупцией направил президенту США Джозефу Байдену письмо, в котором попросил ввести санкции против 35 человек, связанных как непосредственно с преследованием Навального, так и – более широко – входящих в окружение Владимира Путина и представляющих крупные государственные организации и корпорации, которые «активно участвуют в притеснениях и коррупции». Сигналы, поступающие из Вашингтона, включая повторное внесение на рассмотрение в Конгресс Акта «О привлечении России к ответственности за враждебную деятельность—2021», свидетельствуют о том, что эта идея нашла поддержку и у республиканцев, и у демократов. Министр иностранных дел Литвы Габриэлюс Ландсбергис также недавно подтвердил, что новые санкции против России, связанные с арестом Навального, на повестке дня стран ЕС.
На первый взгляд, Кремль действует так, будто международная реакция его не волнует. Так, 5 февраля было объявлено о высылке из России трех европейских дипломатов (из Германии, Польши и Швеции) за их «участие» в протестах в поддержку Навального, прошедших 23 января. Об этом стало известно в тот же день, когда российский министр иностранных дел Сергей Лавров встречался с верховным представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности Жозепом Бореллем. Ответная высылка российских дипломатов из стран ЕС последовала на следующий же день.
Санкции могут быть привлекательным внешнеполитическим инструментом благодаря своей точечной направленности, способности четко транслировать конкретные месседжи и воздействовать на аудиторию внутри страны, против которой они вводятся. Однако их реальный эффект сглаживают разнообразные внутренние и международные факторы, и это часто упускается из виду в медиадискуссиях о том, как наиболее эффективно наказать авторитарные государства за плохое поведение.
Сказать с уверенностью, «работают» ли санкции или нет, довольно сложно. Во многом результат зависит от страны, подвергнувшейся санкциям, а не от их строгости. Исследования показали, что слабо демократические, нестабильные, но обладающие международными связями государства наиболее уязвимы для санкций. Более того, узконаправленные санкции, связанные не с наказанием, а с предотвращением каких-либо злонамеренных действий, наиболее эффективны. Бывший сотрудник Госдепартамента Эдвард Фишман, разработавший пакет санкций в ответ на вторжение России на территорию Украины, недавно предположил, что эти санкции, скорее всего, смогли предотвратить дальнейшие военные действия в Восточной Украине и создание Новороссии. Персональные санкции также могут иметь сильный эффект. Виктор Вексельберг, владелец группы компаний «Ренова», поддерживающий связи с Кремлем, недавно заявил, что в результате санкций США он столкнулся с заморозкой своих активов на сумму $1,5 млрд , что стало для него «шоком».
Каким бы ни был реальный экономический эффект санкций, необходимо также учитывать, что реакция Кремля на любые подобные меры определяется рядом внутренних социальных и политических факторов. Во-первых, санкции поддерживают образ России как «осажденной крепости», который режим активно продвигает для формирования нужной реакции россиян на международный остракизм. Однако исследования показывают, что сами по себе санкции не вызывают патриотического эффекта или роста поддержки национального лидера на фоне внешних угроз и кризисных ситуаций. Но и действия популярные правительства, приведшие к санкциям, не теряют народную поддержку. Аннексия Крыма остается крайне популярным достижением, с точки зрения россиян, хотя сегодня эксперты отмечают, что так называемый «крымский консенсус», вызывавший рост популярности Путина, уходят в прошлое.
Во-вторых, наращивание санкций подстегивает пропагандистский стереотип, согласно которому Запад необоснованно винит Россию в собственных проблемах. В этом смысле освещение западными СМИ штурма здания Капитолия в Вашингтоне как события «выгодного Кремлю» только поддерживает статус России как жертвы, активно культивируемый российскими властями.
Наконец, еще одним фактором является убежденность российских элит, что Россия практически ничего не может сделать, чтобы избежать новых санкций или добиться отмены старых. Бывший премьер-министр Дмитрий Медведев высказал эту точку зрения в 2019 году, объявив, что «никогда они не отменят санкции <…> потому что вся их политика, за последние 100 лет во всяком случае, была построена на бесконечном применении санкций в отношении нашей страны, как бы она ни называлась». Тот факт, что поправка Джексона-Вэника, изначально принятая в 1974 году и запрещавшая торговлю США с коммунистическими странами, ограничивающими свободную эмиграцию, была отменена в отношении России только в 2012 году, поддерживает мнение Кремля о том, что санкции вечны и избежать их невозможно.
Общий эффект санкций и их месседжи также усложняются внутренними интересами государств, которые эти санкции вводят. В последние годы официальные коммуникации между США и Россией носила прерывистый характер из-за различных подходов к этой сфере, практикуемых исполнительной и законодательной властью США. Дональд Трамп не раз выступал с инициативами по улучшению отношений с Кремлем – наиболее заметной стал его саммит 2018 года с Владимиром Путиным в Хельсинки, когда американский президент публично заявил, что Россия не вмешивалась в выборы США. В то же время администрация Трампа расширила санкции, включив в «черный список» нескольких влиятельных соратников Путина, но в отношении одного из них (Олега Дерипаски) была в итоге вынуждена пойти на попятную. Конгресс, между тем, стабильно усиливал санкционное давление через новые законодательные акты.
В Европе дискуссии о новых санкциях против России также выявляют существующие разногласия в политических и экономических интересах. Одним из камней преткновения является «Северный поток-2», амбициозный газопроводный проект, реализуемый российским «Газпромом» и немецкой Wintershall при участии британо-нидерландской Royal Dutch Shell, французской Engie, и австрийской OMV. Несмотря на то, что в отношении этого проекта уже введены санкции США, его строительство продолжается и близится к завершению. Как недавно отметил исследователь из Бременского университета Михаэль Рихтер, европейские политики и представители промышленных кругов, в особенности немецкие, успешно презентовали «Северный поток-2» как экономическую необходимость, гарантирующую «поставки безопасного газа в Европу». США, между тем, рассматривает «Северный поток-2» как геополитический проект, который усилит энергетическую зависимость Европы от России, хотя о том, в каком направлении может усилиться эта зависимость, можно поспорить.
Между тем, Кремль уже пригрозил введением собственных мер против тех, кто поддерживает санкции. Спикер Госдумы Вячеслав Володин недавно ратовал за введение уголовного наказания за призыв к санкциям против российских компаний или граждан, сравнив такие действия с «обращением за иностранной помощью с целью разрушить [российскую] экономику».
Введение новых санкций против России вполне реально. Однако сами по себе санкции являются лишь грубым инструментом, с помощью которого редко удается добиться конкретных изменений в политике санкционированного государства и который только подпитывает его образ как жертвы внешних атак и изоляции. Перед администрацией Байдена и странами ЕС стоят сложные задачи: с одной стороны, наказать Кремль за Навального, но преподнести это не как дисциплинарные меры, направленные против простых россиян, а с другой – добиться прогресса в других важных вопросах, таких как контроль над вооружением и нераспространение ядерного оружия.
* Яна Гороховская — политолог, исследователь гражданского общества и региональной политики в России. В 2016-2019 гг. постодокторант программы по изучению российской политики в Институте Гарримана (Колумбийский университет).
Перевод текста: Елизавета Агаркова.
