Российские власти продолжают широко разрекламированную кампанию по «борьбе с коррупцией». Эксперт ИСР Борис Брук, проанализировавший предлагаемые меры по предотвращению взяточничества среди чиновников, скептически оценивает их перспективы.
В марте Министерство труда и социальной защиты РФ, которое осуществляет «нормативно-правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы и противодействия коррупции» и занимается разработкой антикоррупционных процедур, опубликовало документ с замысловатым названием «Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о взятке». Среди прочих мер для «недопущения» описанного выше поведения документ предлагает проводить учебно-практические семинары (тренинги), а также разрабатывать методические рекомендации и информационные памятки о возможной ответственности (как уголовной, так и административной) «за получение и дачу взятки».
Ожидается, что в рамках семинаров госслужащие получат четкие инструкции о том, как избежать неприемлемого поведения. Особенно полная ясность, вероятнее всего, должна наступить тогда, когда «служащие и работники» узнают о тех словах, выражениях и жестах, которые «могут быть восприняты окружающими как просьба (намек) о даче взятки», и когда им будет указано на «необходимость воздерживаться от употребления подобных выражений при взаимодействии с гражданами». Среди наиболее опасных в коррупционном плане отмечаются такие выражения, как «вопрос решить трудно, но можно», «спасибо на хлеб не намажешь», «договоримся», «нужны более веские аргументы», «нужно обсудить параметры», «ну что делать будем?».
В рамках семинаров госслужащие получат четкие инструкции о том, как избежать неприемлемого поведения
Рекомендации Минтруда вызвали неоднозначную реакцию. Одни отметили комичность и нелепость документа, другие ограничились такими высказываниями, как «профанация» или «бред собачий». Третьи дипломатично сообщили, что данный документ не приведет к снижению уровня коррупции. По результатам исследования, проведенного компанией «Гарант», 80% опрошенных считают, что рекомендации Минтруда не окажут влияния на изменение ситуации в органах власти – коррупция снижена не будет. По мнению заместителя директора центра «Transparency International – Россия» Ивана Ниненко, Минтруду нужно уделять большее внимание не прописыванию «конкретных фраз», а «возможностям для коррупционных взаимодействий». Важным является и то, «как осуществляется контроль над чиновниками».
Вопросы контроля и ответственности чиновников являются ключевыми не только в рамках обсуждения инициативы Минтруда, всей нынешней антикоррупционной кампании или уже подзабытой административной реформы, когда-то отметившей противодействие коррупции в числе основных направлений. В политической науке, в частности в исследованиях в области государственного управления и политики, изучение вопросов контроля и ответственности занимает особое место.
Один из наиболее ярких примеров – научная дискуссия Карла Фридриха и Германа Файнера начала 1940-х годов на тему ответственности представителей власти. Как отмечал Файнер, государственные служащие должны быть подконтрольны «избранным представителям общественности», одной из задач которых является определение направления деятельности чиновников до «технически целесообразного» уровня деталей1. По мнению Файнера, в случае отсутствия или недостатка внешних ограничительных и карательных механизмов злоупотребление чиновниками своими должностными полномочиями неизбежно. Мнение Фридриха иное: внешние механизмы контроля государственных служащих не играют настолько важной роли, как «внутренний контроль», нормы и ценности2. В этой связи в демократической системе на первый план выходят такие понятия, как моральная ответственность чиновников, чувство долга перед обществом и ответственность за выполнение профессиональных стандартов.
В «Индексе восприятия коррупции» за 2012 год, составленном организацией Transparency International, Россия заняла 133-е место из 176 стран
Следуя логике Файнера, документ Минтруда, в чем-то превосходящий по степени детализации небезызвестные административные регламенты, очень даже удачен; опубликованные рекомендации четко направят чиновников в нужном антикоррупционном направлении. Теперь алчные бюрократы будут даже знать конкретные слова и выражения, которые нельзя произносить. Кроме того, на семинарах, судя по всему, покажут еще и неприемлемые коррупционно-привлекательные жесты, и тогда деятельность чиновников будет практически полностью регламентирована, детализирована и, соответственно, лимитирована. А с исчезновением у бюрократа поля для маневра коррупция побеждается.
Однако что-то подсказывает, что этого, увы, не произойдет по целому ряду глобальных причин, о которых написано множество статей, отмечающих в большой степени «декоративный» PR-характер нынешней антикоррупционной кампании, тщетность антикоррупционных усилий при отсутствии реформ политической системы и, конечно же, «постоянство», «необходимость» и «всеобщность» коррупции.
Отвлекаясь от вышеперечисленных причин и возвращаясь к дискуссии Фридриха и Файнера, нужно отметить, что многие сегодняшние ограничительные решения носят поверхностный характер и практически не влияют на умы и сердца или мировоззрение госслужащих. Коррупция в основном понимается c юридической точки зрения как «противоправное деяние», основанное на «злоупотреблении общественным или частным служебным положением для личной выгоды». Однако нельзя забывать, что в широком смысле коррупция понимается как поведение (или действие), идущее вразрез с этическими принципами. Как показывает практика, «коррупционность возрастает обычно там, где разрушается корпоративная административная этика». Недаром большое количество исследований отмечает, что, несмотря на ограничения, органы государственного управления не являются каким-то техническим орудием, а зачастую непосредственно участвуют в политическом процессе и представляют (или должны представлять) собой своего рода «моральное предприятие»3. В своей деятельности «моральное предприятие» должно руководствоваться определенными ценностями, такими как, например, «государственные ценности»4, «общественный интерес»5 или «социальная справедливость»6.
В широком смысле коррупция понимается как поведение, идущее вразрез с этическими принципами
Нельзя сказать, что в современной России тема этических ценностей полностью игнорируется. Так, в 2002 году вышел указ президента «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», впоследствии был принят ряд федеральных законов, Министерство здравоохранения и социального развития разработало проект типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих. Однако вопрос в том, насколько инициативы, затрагивающие этическое измерение государственной службы, важны в общем ограничительном и зачастую негативном контексте. Известно, что этические факторы «апеллируют к лучшей стороне человеческой природы, а юридические с их акцентом на санкции, на страх наказания – к худшей»7. Известно также, что чрезмерный контроль в большинстве случаев не приводит к положительным результатам, а может только ухудшить ситуацию8.
В связи с этим возникает вопрос: быть может, следует уделять больше внимания вопросам этики и морали, а также соотношения морали и права в государственном управлении? Все тот же Минтруд в декабре 2012 года издал приказ «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации». Сможет ли этот кодекс помочь моральному совершенствованию чиновников? Учитывая количество запрещающих и призывающих к «воздержанию» пунктов, создается впечатление, что это очередной документ контролирующего и ограничительного характера, по своему духу вполне согласующийся с «Обзором рекомендаций...» Минтруда. Когда-то известный в области государственного управления ученый Пол Эпплби заметил, что «хорошее правительство должно обладать не только качествами реалистичности, но и идеалистичности»9. Наверное, он был неправ. Или проблема в чем-то другом?
1 Finer, H. (1941). Administrative responsibility in democratic government. Public Administration Review, 1(4), 335–350.
2 Friedrich, C. J. (1940). Public policy and the nature of administrative responsibility. In Public Policy. Harvard University Press.
3 Hart, D. K. (1984). The virtuous citizen, the honorable bureaucrat, and “public” administration. Public Administration Review, 44 (Special Issue): 111–120.
4 Rohr, J. A. (1989). Ethics for bureaucrats: An essay on law and values. Lawrence, KS: University Press of Kansas.
5 Goodsell, C. T. (1990). Public administration and the public interest. In Wamsley et al. (Eds.) Refounding Public Administration, 96–113. Newbury Park, CA: Sage Publications.
6 Rawls, J. (2005). A theory of justice. Harvard University Press.
7 Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении. М. 2006.
8 Fesler, J. W. & Kettl, D. F. (1991). The politics of the administrative process. Chatham, NJ: Chatham House.
9 Appleby, P. H. (1947). Toward better public administration. Public Administration Review, 7(2), 93–99.
