9 декабря во втором чтении был принят один из важнейших законопроектов, регулирующих отношения федеральной власти и российских регионов. Реальная цель законопроекта «об общих принципах организации публичной власти» заключается не во введении единого именования глав регионов или «обнулении» их сроков службы, а в усилении самой вертикали власти.
Депутаты Единой России Андрей Клишас и Павел Крашенинников авторы одних из наиболее одиозных законопроектов в России. Фото: legal.report.
Месяц назад, 9 ноября, Госдума приняла в первом чтении один из наиболее серьезных законопроектов, касающихся принципов организации публичной власти в российских регионах. Законопроект был внесен на рассмотрение депутатами «Единой России» Павлом Крашенинниковым и Андреем Клишасом, авторами целого ряда спорных законов. Изначально он привлек внимание общественности тем, что давал возможность главам регионов оставаться в должности более чем два срока подряд – в соответствии с логикой «обнуления» президентских сроков Владимира Путина, предусмотренного конституционной реформой 2020 года. Как отметили наблюдатели, это новшество позволит ряду губернаторов авторитарного типа сохранить позиции во власти. В первую очередь, речь идет о мэре Москвы Сергее Собянине и губернаторе Московской области Андрее Воробьеве, чьи полномочия в рамках второго срока истекают в 2023 году. «Обнуление», однако, обойдется дорого. Законопроект закрепляет существующие авторитарные политические тенденции, а также предусматривает новые форматы отношений между федеральной властью и региональными элитами.
Быть менеджером, а не политиком
Во-первых, согласно законопроекту, все региональные лидеры (кроме мэров федеральных городов – Москвы, Санкт-Петербурга и аннексированного Севастополя) получат единое именование: «глава региона». Это положение стало новостным поводом для СМИ, так как оно имеет серьезные последствия для такого субъекта федерации, как Татарстан, лидер которого именуется «президентом». Парламент Татарстана, где большинство принадлежит «Единой России», стал единственным среди 15 регионов, куда законопроект поступил на рассмотрение, отвергшим (еще два региона предложили поправки, а семь высказали определенную критику). При этом стоит напомнить, что федеральный закон, запрещающий губернаторам носить титул президента, был принят еще в 2010 году, однако Татарстан до сих пор игнорировал его без особых политических последствий.
Во-вторых, власть глав регионов будет существенно ослаблена, что знаменует собой очередную стадию длительного процесса политической централизации. За прошедшие два десятилетия, за исключением возвращения прямых губернаторских выборов в 2012 году (упразднены в 2004-м), Кремль последовательно действовал согласно принципу о том, что легитимность региональных лидеров дается «сверху», а не формируется «снизу». Ослабление и отнятие полномочий при этом производилось вполне законными средствами.
Федеральные округа и посты президентских полпредов были созданы в 2000 году для обеспечения центрального контроля за политикой в регионах. К этим элементам вертикали власти с тех пор добавились заместители премьер-министра, координирующие вопросы регионального развития. Налоговый и финансовый контроль также был централизован, а обязанности регионов, напротив, децентрализованы: Минфин, например, получил право брать под управление погрязшие в долгах регионы. Несмотря возобновление губернаторских выборов в 2012-м, за президентом сохранилось право отстранять глав регионов от должности и назначать своих «поверенных» (временно исполняющих обязанности).
На процесс усиления центральной власти повлияли и практические соображения. Так, президент усилил ротацию региональных кадров, особенно начиная с 2017 года, что вывело на губернаторские посты целую плеяду так называемых «молодых технократов», многих из которых практически не имеют связи с регионами, вверенными им в управление. Роль региональных управлений ФСБ в вопросах внутренней политики также возросла. Отвечающие за внутрирегиональную политику чиновники стали все чаще рапортовать напрямую в Москву в обход глав регионов – эта тенденция подтвердилась в ходе скоординированной волны увольнений таких чиновников после сентябрьских выборов в Госдуму. Для утверждения кандидатур региональных чиновников губернаторы нередко вынуждены договариваться с федеральным правительством или, как минимум, с президентским полпредом. За последние полтора года Москва также переключила на себя функции сбора данных о регионах и мониторинга жалоб местных жителей.
Для ослабления автономии регионов с ярко выраженной этнической составляющей, таких как Татарстан, был принят широкий ряд федеральных мер – от объединения регионов 2005-2008 годов (согласно предложению, выдвинутому в 2004 году Советом по изучению производительных сил Минэкономразвития России, эта инициатива могла привести к созданию 28 мегарегионов вместо ныне существующих 85) до менее явных мер 2010-х, таких как ограничения на преподавание языков этнических меньшинств или упразднение региональных конституционных и уставных судов.
Законопроект Клишаса-Крашенинникова следует в русле этих тенденций. Так, в будущем президент сможет отстранять губернаторов от должности на основании «утраты доверия», но не указывая при этом конкретную причину, что лишит их возможности занимать подобные должности в других регионах в течении пяти лет. Федеральный центр получит право назначать региональных чиновников в таких областях, как финансы, здравоохранение, образование или строительство – по сути в любой сфере, финансирование которой требует значительных бюджетных вливаний.
Таким образом, законопроект де-факто закрепляет то, что федеральный центр уже ожидает от губернаторов: управлять местной политической ситуацией, контролировать избирателей и апеллировать к президенту или его представителям при разрешении конфликтов (законопроект называет Госсовет в качестве органа, куда следует обращаться с подобными вопросами). Следует отметить что, несмотря на все нововведения, Кремль решил не отменять губернаторские выборы как таковые. Подобный шаг может быть истолкован как осторожность и, следовательно, как признак слабости, но это может также означать заинтересованность Кремля в том, чтобы у губернаторов сохранялся личный интерес в управлении регионами. К примеру, Вячеславу Гладкову, недавно вступившему в должность губернатора Белгородской области, пришлось значительно поработать над самопиаром, чтобы воплотить образ губернатора, который был бы по нраву местным избирателям и не мешал жить местным элитам, после того как его предшественник, Евгений Савченко, пробыл в должности три десятилетия.
В-третьих, законопроект демонстрирует значительный сдвиг в отношении федерального правительства к региональным элитам, особенно в вопросах контроля над региональными парламентами, которые местные элиты нередко используют в личных целях и для защиты своих деловых интересов. Законопроект упраздняет право региональных парламентов на формирование органов исполнительной власти и, предоставляя федеральным властям больше контроля над региональными назначениями чиновников, фактически вынуждает представителей региональных элит решать свои вопросы путем переговоров с федеральным центром. Президент при этом получает возможность инициировать роспуск законодательных собраний субъектов федераций.
Элитам также придется проявлять большую бдительность и осторожность: члены региональных законодательных собраний – даже те, кто занимает депутатскую должность по совмещению, а в остальное время управляет бизнесом или другими делами, – получат официальный статус государственных служащих, а вместе с ним – соответствующие требования по прозрачности и отчетности.
Ослабеют и возможности региональных парламентов влиять на федеральное законодательство: на рассмотрение федеральных законопроектов у них будет 15 дней вместо нынешних 30. Им также придется рассматривать законопроекты, представленные региональными прокурорами, которых, согласно конституционной реформе 2020 года, будет назначать президент. В качестве небольшой компенсации законопроект позволяет регионам перенять некоторые компетенции от муниципальных органов управления, но, учитывая что даже сейчас большинство средств муниципальных бюджетов поступает из бюджетов регионов, это вряд ли кого-то утешит.
Сигналы и непредвиденные повороты
Татарстан стал единственным регионом, парламент которого прямо отверг законопроект еще до первого чтения. Однако определенные сомнения имелись и у других регионов. Так называемые «регионы-матрешки» (такие как ЯНАО или Тюменская область, в состав которых входят автономные округа, обладающие значительной бюджетной независимостью) высказались против, не ссылаясь при этом на собственные непростые бюджетные схемы. Эти регионы связаны с нефтегазовой промышленностью, и их лоббирование оказалось достаточно сильным для привлечения поддержки Владимира Якушева, президентского полпреда по Уральскому федеральному округу, а также, возможно, поддержки Собянина, сыгравшего в начале 2000-х большую роль в создании бюджетного плана Тюменской области с ее двумя автономными округами. Авторы законопроекта предсказуемо заявили, что положения, касающиеся взаимоотношений таких регионов с центром, будут пересмотрены.
Помимо Татарстана, положения законопроекта, связанные с работой региональных парламентов и отстранения губернаторов от должности, раскритиковали якутские депутаты, предложившие внести в законопроект ряд поправок во втором чтении. Похожие возражения высказали форум муниципальных депутатов «Земский съезд», группа депутатов парламента Новосибирской области и представители партии «Яблоко» в законодательных собраниях Москвы и Санкт-Петербурга. Кремль пока не продемонстрировал никакого желания рассмотреть эти, казалось бы, важные и системные предложения. Наоборот, за последние несколько недель были предприняты попытки предотвратить малейший раскол по законопроекту внутри самой «Единой России». К премьеру, петербургский депутат Евгений Марченко был оперативно исключен из партии после того, как он проголосовал против плана федерального бюджета в первом чтении. Это весьма необычное и неоправданное решение, учитывая абсолютное большинство правящей партии. Возможно, данный шаг должен был послужить предупредительным сигналом другим законодателям. Также в СМИ появилась информация, что депутат «Единой России» от Татарстана Айрат Фаррахов, раскритиковавший законопроект Крашенинникова-Клишаса, может последовать вслед за Марченко, если проголосует против.
Давление властей на законодателей никого не удивляет. Дело в том, что во фракцию «Единой России» входит довольная значительная доля депутатов из Татарстана, сохраняющих относительную независимость. Якутия, будучи менее населенной и влиятельной, чем Татарстан, демонстрирует амбиции, которые ее депутаты вряд ли смогут реализовать. Негативную реакцию Кремля на их критику можно объяснить опасениями, что неповиновение регионов рискует стать «заразным». Тревожность по поводу различных форм сепаратизма влияла на ход мыслей правящих элит начиная с 1990-х, а в последнее время только усилилось, судя по высказываниямглавы Совбеза РФ Николая Патрушева. Эта тревожность также отражена в конституционных поправках прошлого года.
В случае Татарстана законопроект затронул саму суть политической идентичности региона. Как недавно отметил по поводу Тулы политолог Марк Галеотти, важной частью работы региональных губернаторов является «продажа» своего региона федеральному центру (исторически – президенту, но теперь все чаще правительству) для привлечения финансовой или политической поддержки. С позднего советского периода основным посулом Татарстана была его позиция в качестве лояльного региона – «первого среди равных». Хотя за прошедшие два десятилетия татарская политическая элита почти всегда подчинялась воле Москвы, а самоуправление республики ослабевало, Татарстан пытался этому по возможности противостоять – например, приняв решение сохранить контроль над «Татнефтью», являющуюся основным источником доходов региона, на фоне поглощения «Сибуром» татарского конкурента ТАИФ.
Сложно представить, что законопроект вызовет значительные протесты – судя по всему, именно этот фактор больше всего волнует Кремль в последнее время. Но то, что законопроект открывает для федеральной власти новые возможности влияния на региональную политику, повышает риски жесткого сопротивления со стороны региональных элит, обеспокоенных непредвиденными поворотами в политике режима.
Курс на централизацию
Законопроект и реакция на него высвечивают политические тенденции, которые, безусловно, станут более заметными в ближайшее время месяцы, как и дискуссии вокруг грядущих изменений.
Во-первых, законопроект предполагает очередное усиление экономического и политического неравенства российских регионов. Регионы, позволившие себе критику в его адрес, либо обладают привилегиями и стремятся их сохранить (будь то «матрешки» с их экономическими привилегиями или Татарстан с его политически привилегиями), либо для них характерна активная оппозиция, как в Якутии или Новосибирске, где повышены риски превращения законопроекта в повод для протестов (в Новосибирске, например, местные коммунисты предложили создать рабочую группу для подготовки поправок). Вряд ли появление такого законопроекта именно сейчас случайно, учитывая, что полномочия региональных парламентов урезаются именно в тот момент, когда многие из них стали более плюралистичными в результате сентябрьских выборов.
Во-вторых, законопроект в целом не только следует общей линии Кремля по дальнейшей централизации власти, но и усиливает полномочия президента (и его назначенцев) как источника легитимности и арбитра, а также роль правительства, ответственного за планирование и финансирование политического курса. Пока остается неясным, как это повлияет на роль региональных органов безопасности, но, учитывая, что для смещения проблемных губернаторов теперь не потребуется сбор компромата, возможно, фокус их работы изменится.
9 декабря законопроект был одобрен во втором чтении: к первоначальной версии документы было подано свыше 400 поправок. Тем не менее, ожидается, что закон будет принят в окончательной редакции до конца года.
Перевод текста: Елизавета Агаркова.
