Профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и университета Хельсинки, политолог Владимир Гельман рассказал в интервью ИСР о причинах неэффективного госуправления в России, целях последних политических инициатив Владимира Путина и «зависти» западных элит.
Книга Владимира Гельмана, посвященная недостойному правлению в современной России, вышла в 2019 году в издательстве Европейского университета в Санкт-Петербурге. Фото из открытых источников.
Ольга Хвостунова: В своих исследованиях вы пишете о различных параметрах так называемого «недостойного правления» в России: отсутствие верховенства права, коррупция, плохое регулирование, неэффективное правительство. Какие из них наиболее проблематичны для страны и почему?
Владимир Гельман: «Недостойное правление» я определяю как способ управления государством, основной целью которого является извлечение ренты и ее присвоение правящими группами. Проще говоря, ситуация, когда государством управляют, чтобы расхищать его как можно больше и как можно дольше. Характеристики недостойного правления, на которые я опираюсь, используются Всемирным банком при измерении качества госуправления. Для России наиболее фундаментальной проблемой является пренебрежение принципами верховенства права. Преднамеренное искажение верховенства права в стране определяет философию государственного управления. А другие измерения – низкое качество регулирования, высокий уровень коррупции и пр. – это, скорее, побочные эффекты основной проблемы.
ОХ: Систематическое игнорирование верховенства права правящими группами в России сложилось исторически или это проблема последних лет?
ВГ: «Недостойное правление» в целом – это феномен постсоветского времени. В советский период качество госуправления также было достаточно низким, но поскольку политический режим был высоко институционализирован, то для извлечения ренты существовали серьезные ограничения. Советским руководителям не снились те масштабы использования ресурсов государства в частных целях, как это происходит сегодня во многих постсоветских странах – не только в России. Такая ситуация сложилась потому, что после распада Советского Союза старые институциональные ограничения рухнули, а новые не были созданы, причем их отсутствие было сознательным продуктом политики, проводившейся в России и других постсоветских странах.
ОХ: Существует точка зрения, противопоставляющая 1990-е как период зарождения демократии в России и 2000-е как время подъема авторитаризма. Насколько корректно, на ваш взгляд, такое противопоставление?
ВГ: Многие корни авторитарных тенденций 2000-х годов в России действительно проистекают из 1990-х, здесь, скорее, речь идет о преемственности. Но с точки зрения госуправления, логика немного другая. Понятно, что в 1990-е годы российское государство было чрезвычайно слабым и неэффективным. Экономический кризис, низкое качество госуправления, проблемы с верховенством права – все это были последствия шока, пережитого Россией после распада Советского Союза. В начале 2000-х российские власти пытались с этими последствиями бороться. Скажем, целый ряд мер был принят, чтобы взять под контроль ситуацию в российских регионах, где во многих случаях царили полный хаос и произвол. Были сделаны некоторые другие шаги по улучшению качества госуправления – в частности, проведена вполне успешная налоговая реформа. Однако эти меры носили частичный характер и были, скорее, направлены на централизацию контроля в руках политического руководства страны.
Когда эта цель была достигнута, оказалось, что стимулы по улучшению качества госуправления были утрачены. 2000-2010-е годы – это период, когда недостойное правление усугублялось, когда крупные компании отдавались под контроль нужным людям, когда в обход формальных правил конкретные руководители получали безграничные возможности для личного обогащения. Пример, который я привожу в своей книге [«Недостойное правление», 2019], – то, как управлялась компания «Российские железные дороги» во времена Владимира Якунина. И это не исключение, а сложившаяся практика – следствие «кумовского капитализма», активно строившегося в 2000-е. Его строительство продолжалось в 2010-е, и я не вижу намерений ограничить его в 2020-е.
ОХ: Осознает ли российское руководство проблему неэффективного госуправления? И если да – ведь на словах такие заявления делаются – почему эта проблема не решается?
ВГ: Понимание того, что страна управляется плохо, есть. И оно обостряется всякий раз с возникновением новых частных или системных кризисов. Но само по себе понимание не ведет к исправлению ситуации. Низкое качество управления во многом связано с кадровыми решениями руководства страны. От части чиновников, политиков, менеджеров государственных компаний надо откровенно избавляться из-за их некомпетентности, вороватости и т.д. Важно не просто уволить одних жуликов и воров и заменить их другими, а создать механизмы, препятствующие бесконтрольному извлечению ренты. А эти механизмы не создаются, потому что сохранение нынешнего положения дела выгодно руководству страны: сохранение статус-кво увеличивает возможности контроля и не создает непреодолимых рисков. Однако, если мы посмотрим на стратегически важные сферы государственного управления, то обнаружим, что они управляются не так плохо. Скажем, финансовая сфера. Российские власти понимают, насколько для них критически важно обеспечивать макроэкономическую стабильность. Поэтому данная сфера находится под контролем Центрального банка, который проводит осмысленную политику и управляется квалифицированными и ответственными людьми. Но отдельные «карманы эффективности» не решают проблему неэффективности управления государством в целом.
ОХ: Получается, чтобы сохранять статус-кво, правительству достаточно контролировать ряд критических сфер, а все остальное не так важно?
ВГ: Правительство, наверное, хотело бы, чтобы ситуация с госуправлением была бы не столь плачевной. Но здесь важно понимать, что существуют интересы влиятельных чиновников правительства, близких главе государства людей, которые никто не собирается ущемлять. Скорее, наоборот.
ОХ: Как вы в таком случае оцениваете последние инициативы Владимира Путина, связанных с конституционной реформой и сменой правительства? Это меры, направленные исключительно на укрепление статус-кво или же в них просматриваются попытки улучшить качество госуправления? Например, один из посылов конституционной реформы преподносится в СМИ как попытка передать часть полномочий президента другим государственным органам.
ВГ: Здесь два разных измерения. Реформа Конституции, на мой взгляд, никак не ослабляет власть президента. Во всяком случае, этого не следует из поправок, одобренных Госдумой в первом чтении. Надстройка в виде Госсовета не меняет положения дел. В конституционной реформе видно стремление сохранить политический статус-кво и власть Путина в различных возможных форматах. Об улучшении качества госуправления здесь речи не идет.
Другое дело – переформатирование правительства: отставка [премьер-министра Дмитрия] Медведева, назначение [Михаила] Мишустина и существенные изменения в составе кабинета министров. Здесь мы видим попытку привнести некую свежую струю в госуправление за счет кадровых изменений. Наиболее одиозные министры выведены из состава правительства. Заявлено, что больше денег будет выделяться на национальные проекты. Но при низком качестве госуправления часть этих денег продолжит идти на поддержание соискателей ренты, поскольку не меняются сами принципы госуправления. Никто не ориентирует исполнителей нацпроектов на то, что эти меры должны вносить вклад в развитие страны: главная задача – правильно, с точки зрения руководства, потратить деньги и отчитаться. И самое главное: не существует механизмов подотчетности избирателям – оценка работы чиновников находится полностью в руках главы государства. Так что, на мой взгляд, все эти изменения не затрагивают сути статус-кво, поскольку они призваны решать сугубо технические и административные проблемы, а не от политические.
ОХ: Из того, что известно сегодня, на ваш взгляд, Путин планирует остаться у власти пожизненно или рассматривает сценарий передачи власти преемнику?
ВГ: Думаю, Путин заинтересован в том, чтобы фактически оставаться руля власти максимально долго. Будет ли это пожизненно или как-то иначе – пока трудно сказать.
ОХ: Понимают ли западные политические элиты то, как реально устроен режим Путин и связанные с этим риски?
ВГ: Это может показаться странным, но, на мой взгляд, многие представители западных элит завидуют российским руководителям, поскольку те в гораздо меньшей степени связаны ограничениями. Западные политики и крупные чиновники не могут позволить вести себя так, как делают их российские коллеги. Западные элиты вынуждены жить под сильным давлением – общественного мнения, политического истеблишмента, СМИ и т.д. Но на самом деле всем политикам на свете хочется править без ограничений и извлекать частные выгоды из своего высокого положения как можно дольше. Дональд Трамп хотел бы управлять Америкой так, как Путин управляет Россией, но у него не получается.
ОХ: То есть желания противостоять режиму Путина у западных элит нет?
ВГ: Представителям элит во многих странах, не только в России, но и в США, и в Европе, присущи эгоцентричные мотивы. Они стремятся сохранить свой элитный статус нетронутым и, насколько возможно, быть свободными от налагаемых на них ограничений. В России это возможно, но западные элиты живут по другим правилам, и это воспринимается ими как проблема.
