Сформированное на прошлой неделе правительство РФ во главе с премьер-министром Дмитрием Медведевым обновилось почти на три четверти. Его уже прозвали кабинетом замминистров — практически все министры пришли с постов заместителей, в то время как сами бывшие министры стали помощниками президента. Адвокат Павел Ивлев анализирует новые назначения и приходит к выводу, что конкуренция между «назначенцами» вряд ли приведет к прогрессу в стране.
В состав нового кабинета не вошли Игорь Сечин, известный, как российский «Дарт Вейдер», и два министра социальной сферы с огромным негативным рейтингом — министр образования Андрей Фурсенко, давний друг и соратник Владимира Путина по кооперативу «Озеро», и министр здравоохранения Татьяна Голикова, которой СМИ приписывают участие в крупных коррупционных проектах. В отставку отправлен и проштрафившийся в ходе проваленной реформы полиции министр внутренних дел Рашид Нургалиев. В кресла министров пересело много бывших замминистров и других технических бюрократов, хотя ключевые посты министров иностранных дел (Сергей Лавров, который удерживается на этом посту дольше, чем кто-либо со времен знаменитого советского дипломата Андрея Громыко), обороны (Анатолий Сердюков) и финасов (Антон Силуанов) остались за путинскими назначенцами.
Это правительство в целом нельзя назвать ни «путинским», ни «медведевским» — главной отличительной чертой нового кабинета является значительно возросшая полицентричность: государственная политика будет определяться множеством технических и полутехнических министров, которые в чистом виде не являются ни ставленниками Медведева, ни кадрами Путина. В правительстве, как это было в кабинете Путина, больше не представлены ярко выраженные группы влияния: дирижисты во главе с Игорем Сечиным, сторонники стабильности во главе с Алексеем Кудриным и приверженцы экономического роста во главе с Эльвирой Набиуллиной.
Главным центром влияния внутри кабинета будет сам премьер — бывший технический президент, чья полная политическая зависимость от Путина уже давно не вызывает сомнений.
Опираться Медведев будет на кадры, представленные прежде всего вице-премьером Аркадием Дворковичем, отвечающим теперь за промышленную политику и топливно-энергетический комплекс, а также своим однокурсником, министром юстиции Александром Коноваловым и вице-премьером по модернизации Владиславом Сурковым. В назначении последнего нет ничего нового: курирование инноваций воспринимается как явное понижение некогда «демиурга» российской политической системы. Однако Медведеву удалось убедить Путина назначить Суркова главой аппарата правительства. Напомним, что это ключевая должность в кабинете министров, и контроль над ней позволяет держать в своих руках все рычаги внутриправительственных согласований.
С назначением на пост главы аппарата Сурков, фактически списанный со счетов российской элитой и бюрократией (курирование инноваций в РФ можно приравнять к курированию полной фикции) получает шанс начать новую политическую жизнь. Неформальной сферой сурковских полномочий станет политический блок, существовавший только во втором правительстве Путина. Тогда (то есть с 2008 по 2011 год) за него отвечал Вячеслав Володин.
Сурков станет не просто главой аппарата — в его обязанности войдет еще и обеспечение связей с партией власти и парламентом, что принципиально важно для Медведева, который 26 мая возглавил «Единую Россию». Так что от новых кадровых перестановок больше всех выиграл именно Сурков — ему удалось не только расширить свои собственные позиции, но и добиться назначения близких к нему фигур на министерские посты. Так, министром образования назначен ректор Национального исследовательского технологического института МИСиС Дмитрий Ливанов. Закончивший в свое время МИСиС Сурков сохранил с руководством ВУЗа тесные связи.
Из резервной колоды вытащена и карта с именем Олега Говоруна, полтора года назад уволенного с поста главы управления внутренней политики администрации президента и сосланного на должность полпреда президента в Центральном федеральном округе. По слухам, «ссылка» Говоруна явилась результатом конкуренции между Владиславом Сурковым, занимавшим пост первого заместителя главы администрации президента, и Вячеславом Володиным, руководившим аппаратом правительства и отвечавшим за предвыборную кампанию Путина и создание Общероссийского народного фронта. В той битве Сурков проиграл, и Володин занял его место в Кремле. Но теперь можно говорить о возможности реванша бывшего «демиурга»: Сурков не только получил собственный политический блок (наличие которого само по себе является новацией), но и возвращает свои кадры на высший управленческий уровень. В новом правительстве Говорун стал министром регионального развития. До сих пор эта позиция не была достаточно влиятельной. Однако внутриправительственные источники сообщили, что Говорун будет активно курировать избирательные кампании в российских регионах, куда с легкой руки Дмитрия Медведева возвращаются прямые выборы губернаторов.
Министром культуры, тоже явно обязанным своим назначением Суркову, стал известный пиарщик, защитник российского суверенитета и демократии от посягательств «внешних врагов», бывший депутат Госдумы от «Единой России» Владимир Мединский — фигура весьма одиозная, назначение которой вызвало настоящий вой среди либералов и правозащитников. Мединский никогда не имел никакого отношения к культуре, зато самое прямое — к пропаганде идеалов «суверенной демократии». Его специализацией стала борьба с попытками переписывания истории, в которых он сам изрядно преуспел, оправдывая сталинские времена и утверждая, к примеру, что город Норильск был построен не заключенными, а добровольцами. (От редакции: этой важной теме ИСР в скором времени посвятит отдельный материал.) Роль Суркова в новом правительстве снова выросла, что свидетельствует об усилении влияния выпускников МИСиСа.
В заключение хотелось бы остановиться на Аркадии Дворковиче, наиболее амбициозном человеке в администрации Медведева. Именно Дворкович при премьер-министре Путине постоянно вступал в острые дискуссии, то с Минфином по вопросам налоговой и бюджетной политики, то с Игорем Сечиным, отстаивая необходимость широкой приватизации. Правда, деятельность Дворковича в этой сфере успешной назвать трудно: главным его просчетом стал третий президентский срок Путина, поставивший крест на всех попытках близких к Медведеву фигур закрепиться на вершине российской политической власти.
Интересно, что несмотря на довольно широкие полномочия на посту вице-премьера (по факту Дворкович получил полномочия Сечина плюс полномочия Зубкова), с назначением ему повезло гораздо меньше, чем Суркову. И все потому, что во главе подведомственных ему министерств оказались идеологически и аппаратно абсолютно чуждые ему люди. Так, министром промышленности останется Денис Мантуров, человек Сергея Чемезова, главы госкорпорации «Ростехнологии» (дирижист, сделавший карьеру благодаря знакомству с Путиным еще по службе в ГДР, Чемезов был в авангарде сопротивления попыткам Медведева и Дворковича покончить с госкорпорациями).
Во главе ключевого для Дворковича министерства экономического развития, как и ожидалось, оказался Андрей Белоусов, бывший глава департамента экономики и финансов аппарата правительства.
Белоусов, будучи очень уважаемым и авторитетным экономистом, известен как сторонник активной промышленной политики, введения в экономическую политику элементов планирования, наращивания госинвестиций. Это типичный представитель «партии роста», который делает ставку на более активное госрегулирование и усиление влияния государства в стратегически важных отраслях экономики. Именно он курирует созданное Путиным Агентство стратегических инициатив — PR проект, формально созданный для развития инноваций, а реально — для поддержки модернизированного имиджа Путина.
Наконец, главной плохой новостью для Дворковича явилось назначение Игоря Сечина председателем правления «Роснефти». Это означает, что Сечин останется ключевой фигурой в российском ТЭКе, и новому вице-премьеру придется с этим считаться.
В то же время сохранение за Сечиным позиций в ТЭКе компенсировано усилением его противника внутри кабинета министров: новым главой министерства природных ресурсов стал заместитель прежнего министра Юрия Трутнева Сергей Донской, поработавший на средних позициях в министерстве, затем немного в «ЛУКойле», «Зарубежнефти» и вернувшийся на госслужбу в 2005 году, дойдя до уровня второго человека в ведомстве. Работая под началом бывшего министра природных ресурсов, активно оппонирующего Сечину, Донской стал чисто «антисечинским» кадром, выступающим, например, за расширение доступа частных компаний к российскому шельфу и разработку нового, более либерального закона о недрах.
В этом смысле в кабинете Медведева вполне сохраняется преемственность, чего нельзя сказать о министерстве энергетики, во главе которого ранее стоял человек Сечина — Сергей Шматко. Новым министром энергетики стал бывший заместитель министра финансов Александр Новак, сделавший карьеру в «Норильском Никеле» и в итоге продвинутый Александром Хлопониным, его своим бывшим начальником по «Норникелю», впоследствии губернатором Красноярского края и ныне вице-премьером и полпредом президента в Северокавказском федеральном округе. Однако преувеличивать значение этих связей не стоит: Новак, как и большинство членов правительства, — фигура тоже скорее техническая и, самое главное, имеющая мало отношения к реальным группам влияния, определяющим расклад сил в ТЭКе.
«Своих» министров у Медведева всего два: это сохранивший свой пост министр юстиции Александр Коновалов, мечтавший стать, но так и не ставший Генеральным прокурором РФ, а также министр по отношениям с «открытым правительством» Михаил Абызов. Последнее назначение можно назвать главным казусом нынешних кадровых перестановок. Абызова прочили чуть ли не на место Сечина и называли правой рукой Медведева.
В итоге Абызов получил в свое распоряжение новое министерство с набором мифических полномочий. Фактически речь идет лишь о взаимодействии с неким «открытым правительством», хотя пока мало кто понимает суть этого медведевского начинания. На сегодняшний день «открытое правительство» существует исключительно в виде набора лояльных аналитиков и откровенных пропагандистов, а также модного в определенных кругах, но при этом бесполезного интернет-сайта.
Из близких к Медведеву вице-премьеров, помимо Дворковича и «перебежчика» Суркова, в правительстве остается только Александр Хлопонин. Правда, отвечать он будет всего лишь за Северный Кавказ, откуда, по слухам, давно хотел бы сбежать. Дмитрий Козак продолжит курировать Олимпиаду в Сочи, намеченную на 2014 год. Еще одной технической фигурой является Ольга Голодец, новый вице-премьер по социальным вопросам. Ее кандидатура была предложена миллиардером Михаилом Прохоровым, несостоявшимся лидером правой прокремлевской партии. До недавнего времени Голодец курировала социальный блок в мэрии Москвы. Однако в подведомственные Голодец министерства здравоохранения и труда и социальной защиты руководить посажены заместители бывшего министра Татьяны Голиковой — Вероника Скворцова и Максим Топилин.
Традиционно «расстрельное» министерство сельского хозяйства неожиданно возглавил несостоявшийся автор предвыборной программы Общероссийского народного фронта, бывший губернатор Чувашии Николай Федоров. Федоров, чей незаметный невооруженным глазом след в политике прослеживается еще с ранних ельцинских времен, вернулся в Москву то ли попытаться поднять разгромленное со времен коллективизации 1930-х годов сельское хозяйство, то ли просто заработать себе на пенсию.
До объявления нового состава правительства аналитики соревновались в прогнозах о том, кто будет представлять в кабинете Медведева интересы Путина. Путин, надо признать, поступил вполне «по-путински»: вместо того чтобы делегировать в кабинет лояльный и мощный десант, он просто не позволил Медведеву назначить политически сильных министров, тем самым действуя в лучших традициях авторитарного управления.
Влияние же самого Путина будет еще более опосредовано через набор идеологически или прагматически более лояльных ему фигур. Так, главным «смотрящим» остается первый вице-премьер Игорь Шувалов. Путин не очень доверяет ему и вряд ли пошел бы в ним в разведку, но антипутинским ресурсом Шувалов никогда не станет, и в этом прослеживается новый вектор кадровой политики Путина — посты розданы не старым друзьям, а самым лояльным прислужникам.
Новое правительство уже прозвали кабинетом замминистров — практически все министры пришли с постов заместителей, в то время как сами бывшие министры стали помощниками президента. Фактически, в администрации президента создается альтернативное правительство, которое будет разрабатывать основные программы и законопроекты, затем напрямую выносить их либо в Госдуму, либо на доработку в правительство. К сожалению, в России формальные статусы и системы субординаций сильно деформированы неформальными отношениями и степенью доступа к «телу» главы государства. Соответственно, полностью выпадая из этой системы неформальных отношений, медведевские министры, скорее всего, окажутся просто беспомощными менеджерами бесконечного потока бумажной работы.
Система функционирования исполнительной власти и института президента, прописанная в российской Конституции, заранее закладывает конфликт между правительством и Кремлем. Сегодня этот конфликт еще более усилен «разведенной» кадровой политикой. Вместо того чтобы создать политически сильный, дееспособный кабинет министров, в котором нашлось бы место и для людей Путина, и для людей Медведева, команды решили «развести по углам». Правительство Медведева, тем самым, принимает все более административный характер, а администрация Путина становится все более похожа на реальный кабинет. На этом фоне тают не только надежды на проведение реформ, но и на способность российской власти в принципе достичь консенсуса по ключевым направлениям государственной политики.
