Институт современной России

Конституции можно сравнивать по целому ряду критериев, в том числе и по способу изменения, внесения поправок и дополнений. По этому критерию конституции подразделяются на жесткие и гибкие. Жесткими являются конституции, которые изменяются и дополняются в особом порядке – более сложном, чем в рамках обычной законодательной процедуры. Поправки могут выноситься на референдум, одобряться законодательными собраниями субъектов федерации, либо приниматься дважды. Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные законы. Никаких особых процедур для этого случая не предусмотрено, так как отсутствует сам писаный текст Основного закона [1].

Как менялась Конституция США

Объединенная резолюция, содержащая в себе проект поправки к Конституции Соединенных Штатов, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат Конгресса, либо специальным конвентом (Constitutional Convention), созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях одобренный проект поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентов штатов. Одобрение поправки штатами является окончательным. Анализ текста статьи 5 Конституции США 1787 г. позволяет заключить, что возможно применение четырех процедур принятия поправок к Конституции: Конгресс – легислатуры; Конгресс – конвенты; Конвент – конвенты; Конвент – легислатуры. На практике применялся в основном первый вариант. Лишь XXI поправка, отменившая XVIII поправку о сухом законе, была принята способом Конгресс – конвенты. К настоящему времени принято 27 поправок к Конституции [2].

Первые десять поправок к Конституции США, как правило, называются Билль о правах. Есть разные версии, объясняющие, почему положения, гарантирующие политические, гражданские, процессуальные права граждан, не были включены в текст Конституции [3]. Согласно одной из них, большинство этих прав и свобод, по мнению авторов Конституции, были настолько естественны, что не нуждались в отдельном упоминании. Однако в процессе ратификации Конституции легислатуры штатов настоятельно рекомендовали дополнить ее поправками, содержащими гарантии прав и свобод. Штаты Северная Каролина и Род-Айленд вообще отказались ратифицировать Конституцию, пока в нее не будет включен Билль о правах [4]. В результате к 15 декабря 1791 года первые десять поправок были ратифицированы необходимым числом штатов. Таким образом, первым и самым масштабным изменением Конституции США стало принятие поправок, не только установивших перечень основополагающих прав и свобод, но и защищающих их от посягательств, в том числе и от своего же собственного правительства [5].

Из последующих поправок к Конституции США единственной абсолютно ненужной и деструктивной являлась одна – XVIII поправка (принята в 1919 году и запретившая «производство, продажу и перевозку опьяняющих напитков с целью их потребления», а также их импорт и экспорт из США, –  прим. ред.). Последствия 13 лет «сухого закона» оказались разрушительными: резкое снижение налоговых сборов, сокращение тысяч рабочих мест в результате закрытия баров и заводов, производящих алкоголь, невозможность легальной продажи алкоголя, ударившая по ресторанному бизнесу. Одновременно стремительно набирала обороты организованная преступность и увеличивались объемы контрабанды. Поэтому отменившая в 1933 году «сухой закон» XXI поправка может оцениваться в высшей степени положительно.

Все остальные поправки в основном были направлены либо на расширение прав граждан, либо на ограничение или  уточнение компетенции и сроков полномочий органов государственной власти, начиная с поправки XI (1795 г.), установившей иммунитет от судебного преследования участникам искового производства, основанного на общем праве или праве справедливости, возбужденного либо осуществляемого против одного штата гражданами другого штата либо иностранными гражданами или подданными. XIII поправка (1865 г.) отменила рабство, XIV поправка (1868 г.) дала развернутое определение гражданства. XV поправка (1870 г.) установила запрет расовой дискриминации на выборах. XIX поправка (1920 г.) предоставила избирательные права женщинам. XXIII поправка (1961 г.) наделила жителей округа Колумбия правом участвовать в выборах президента, XXIV поправка (1964 г.) отменила избирательный налог, XXVI поправка (1971 г.) снизила возрастной избирательный ценз до 18 лет.

Остальные поправки касались государственных органов. XII поправка (1804 г.) изменила первоначальный порядок избрания президента и вице-президента и установила экстраординарную процедуру избрания президента. Уже упоминавшаяся XIV поправка включает весьма примечательный раздел 3, согласно которому члены Конгресса, должностные лица США, представители трех ветвей власти штатов, давшие присягу поддерживать Конституцию и впоследствии участвовавшие в мятеже, либо восстании против США, либо оказывавшие помощь их врагам, не могут быть сенаторами, представителями в Конгрессе или выборщиками президента и вице-президента и не могут занимать гражданскую или военную должность, учрежденную Соединенными Штатами  или отдельным штатом. Поправка XVI (1913 г.) расширила налоговые полномочия Конгресса, поправка XVII (1913 г.) ввела прямые выборы в Сенат, поправка ХХ (1933 г.) определила окончание сроков полномочий президента, вице-президента и членов Конгресса, а также порядок вступления в должность президента. Поправка XXII (1951 г.) ограничила время пребывания на посту президента двумя сроками, поправка XXV (1967 г.) уточнила вопросы преемственности поста президента и условия временного исполнения его обязанностей. 

XXVII поправка, установившая, что ни один закон, изменяющий размеры вознаграждения сенаторов и представителей в Конгрессе, не должен вступать в силу до проведения следующих выборов в Палату представителей, имеет весьма интересную историю. В 1789 году президент Джеймс Мэдисон, один из отцов-основателей США, подготовил проект 12 поправок к Конституции (десять из которых впоследствии стали Биллем о правах). Одна из предложенных поправок была одобрена двумя третями голосов обеих палат Конгресса, но изначально ее ратифицировали ее только шесть штатов. Именно эта поправка была окончательно ратифицирована спустя более 200 лет – 7 мая 1992 года и стала XXVII поправкой к Конституции США, последней на данный момент.

Как менялась Конституция РФ

История поправок к российской Конституции развивалась в совершенно ином ключе. Наиболее серьезные изменения конституционного текста произошли не сразу после принятия Конституции, а спустя почти 27 лет. И вектор этих изменений был противоположный американскому. Поправки к российской Конституции последовательно  усиливали полномочия одного, главного органа власти – президента – и урезали  полномочия других ветвей власти, а ненужные, с точки зрения руководства страны, органы попросту упраздняли (как это произошло в 2014 году с Высшим aрбитражным судом РФ). Ряд поправок касались состава Российской Федерации (принятия и образования в составе РФ новых субъектов РФ – Крыма и Севастополя), объединения субъектов федерации (в результате которого появились либо приросли новыми территориями такие субъекты, как Пермский, Красноярский, Камчатский и Забайкальский край, а также Иркутская область). Но таких масштабных преобразований, как те, что произошли в 2020 году, российская Конституция ранее не знала. 

Конституционные поправки, вступившие в силу 4 июля 2020 года, беспредецентны по ряду показателей – в первую очередь по численности: 206 изменений. Это вам не 27 поправок за двести с лишним лет. Вот тут мы обогнали Америку раз и навсегда, и по этому показателю «нас не догонят!». Для принятия этих поправок было специально изобретено «общероссийское голосование», о котором никто из юристов раньше не слышал и которое ни не упоминалось в нормативно-правовых актах до издания 14 февраля 2020 года распоряжения президента № 32-рп «Об организации подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ».  Отсутствие факта существования общероссийского голосование до начала поправочной эпопеи конфузливо признал даже Конституционный суд, оговорившись, правда, что оно имеет особую юридическую природу. «Конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием, для принятия конституционной поправки», — отметил суд в своем заключении от 16 марта 2020 г. 

Среди 206 поправок крайне непросто отыскать те, которые бы принципиально улучшили жизнь россиян, а заверения о том, что они защитят социальные права граждан, совершенно неубедительны. Социально-экономические поправки либо устанавливают нормы, уже присутствующие в федеральном законе или в самой Конституции, либо имеют декларативный и пиаровский характер. Новая часть 5 статьи 75, гарантирующая, что минимальный размер оплаты труда (МРОТ) будет не менее прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по стране, не является новой по содержанию. Действующая статья 7 (2) Конституции предусматривает гарантированный МРОТ. А в Трудовом Кодексе РФ давно установлено, что размер МРОТ не может быть ниже прожиточного минимума. Включение в Конституцию декларативных принципов всеобщего пенсионного обеспечения ничего не меняет ни в плане эффективности функционирования пенсионной системы, ни в части обязательств государства. Кроме того, статья 7 (2) изначально провозглашает, что Россия — это социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка семьи, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Ряд поправок имеют дискриминационный характер. Это и поправка о русском языке как языке государствообразующего народа, и определение брака как союза мужчины и женщины. Некоторые поправки явно сформулированы с оглядкой на советское прошлое. Положение новой статьи 67.1 о том, что Россия является правопреемником СССР, – это мед для ностальгирующих по Советскому Союзу. Но вот новизной этот мед не обладает: в ноте МИД России от 13 января 1992 г. главам дипломатических представительств  уже сообщалось, что «Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР […] Министерство просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР». Столь же сладостны и не новы положения новой редакции статьи 67 о защите суверенитета, территориальной целостности РФ и о запрете действий и призывов к отчуждению части территории страны. Преамбула Конституции провозглашает возрождение суверенной государственности, норма о суверенитете изначально закреплена в части 1 статьи 3, являющейся одной из основ конституционного строя. А публичные призывы к нарушению территориальной целостности РФ с 2014 года образуют отдельный состав преступления согласно статье 280.1 УК РФ. Конституционные положения о защите  исторической правды и недопустимости умаления значения подвига народа при защите отечества тоже излишни – историческая правда и подвиг народа надежно защищены статьей 354.1 УК РФ. 

Когда 20 января 2020 г. проект поправок был внесен в Государственную Думу, высказывались опасения о том, какую роль может сыграть внезапно оказавшийся в тексте Конституции Государственный Совет, хотя этот совещательный орган существует с 2000 года. А опасаться, как выяснилось, надо было совсем другого – «обнуления» и поправки «наш ответ Керзону», появившейся после вынесения 18 февраля 2020  г. решения Апелляционного суда Гааги по делу акционеров ЮКОСа против России и установившей полномочие Конституционного суда разрешать вопрос о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража) и др. (пункт 5.1 (б) статьи 125 Конституции РФ).

Конституционные поправки 2020 года не только обнулили президентские сроки Владимира Путина (а вместе с ним и Дмитрия Медведева, но об этот редко упоминают), но и расширили полномочия главы государства. Президент теперь:

• руководит исполнительной властью;
• после консультаций с Советом Федерации назначает на должность ряд министров, в том числе силовиков, министра юстиции, министра иностранных дел, а также прокуроров разных уровней, в том числе и генерального прокурора;
• единолично освобождает от должности указанных выше лиц без каких-либо консультаций либо согласований;
• может уволить премьер-министра, не отправляя правительство в отставку;
• может распустить Думу не только в случае трехкратного отклонения кандидатуры премьера, но и отклонения кандидатур более одной трети членов правительства (кроме министров, назначаемых лично президентом);
• назначает и освобождает от должности представителей РФ в Совете Федерации – до 30 человек, из них до семи пожизненно;
• при этом сам президент, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, становится пожизненным членом Совета Федерации, но вправе и отказаться (часть 2 (б) статьи 95 Конституции РФ);
• инициирует в Совете Федерации процедуру лишения полномочий председателей Конституционного и Верховного судов РФ, их заместителей, председателей и судей кассационных и апелляционных судов. 

Поправки, предусматривающие консультации Совета Федерации по поводу назначения ряда федеральных министров (в том числе и силовиков) и прокуроров, прекрасно охарактеризовал правовед, профессор ВШЭ Михаил Краснов: «Это можно назвать: играем в Сенат США (кстати, целая норма переделывается, чтобы осуществить мечту — назвать членов Совета Федерации сенаторами). Вот когда Совет Федерации обретет такой же политический вес, как американский Сенат, тогда и можно говорить о сенаторах. Но пока это именно игры» [6].

Подводя итоги сравнения истории конституционных поправок в России и США, следует отметить следующее:

• в США поправки всегда принимались в соответствии с установленной Конституцией процедурой;
• в России в 2020 году для легитимации принятия конституционных поправок было специально изобретено «общероссийское голосование».
• Практически все поправки к Конституции США были направлены на установление и расширение прав граждан либо на ограничение и уточнение компетенции и сроков полномочий органов государственной власти;
• российские конституционные поправки были минимально ориентированы на улучшение жизнь граждан и максимально – на дальнейший рост полномочий президента. В результате Россия получила конституционную конструкцию, в которой президент крепко держит в руках все три ветви власти, ни одна из которых не обладает возможностью ему противостоять.

А как же импичмент, спросите вы? Ну какой импичмент… В 1990-е годы процедура импичмента в отношении президента Бориса Ельцина инициировалась трижды. И даже тогда, в эпоху «слабого» персоналистского режима, эти попытки не удались. Шансы на отрешение президента от должности в эпоху «сильного» персонализма, в особенности после вступления в силу конституционных поправок 2020 года, практически равны нулю [7].

Литература:

1. Подробнее см.: Мишин, А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: «Статут», 2013 г.
2. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985 г.
3. Ibid, с. 171.
4. Ibid, с. 172.
5. Палант Б. Билль о правах. М.: «Мысль», 2019, с. 9.
6. Подробнее см.: «Конституционный вестник» № 5-23, Фонд конституционных реформ, Москва, март – апрель 2020, с. 143.
7. Данная терминология используется правоведами Михаилом Красновым и Ильей Шаблинским в монографии «Российская система власти: треугольник с одним углом». М.: Институт права и публичной политики, 2008 г.