По официальным данным, в 2021 году число регионов-доноров (то есть регионов, не требующих дотаций из федерального центра) в России сократилось до 12, что примерно вдвое меньше, чем в 2006-м. Среди лидеров по объему отчислений в федеральный бюджет — Татарстан, который годами пользовался особым статусом в отношениях с Москвой. Однако в последние годы в результате проводимой Кремлем политики централизации республика постепенно утрачивает былые привилегии.
12 февраля 2019 г.: в ходе официального визита в Казань президент Владимир Путин встретился с нынешним президентом республики Рустамом Миннихановым и бывшим главой Татарстана, нынешним советником президента Минтимиром Шаймиевым. Фото: Алексей Никольский | Sputnik via AP.
Несмотря на масштабные программы развития, которые разрабатывались и утверждались в России на протяжении последних 20 лет, промышленное производство по-прежнему сконцентрировано в небольшом числе секторов и регионов. По данным Минэкономразвития, в 2021 году 56,3% суммарного объема валового регионального продукта (ВРП) сформировали 12 субъектов РФ (всего их 83 плюс две оккупированные территории). Речь идет о городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, Московской, Самарской, Ростовской и Свердловской областях, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Красноярском и Краснодарском краях, республиках Татарстан и Башкортостан. По прогнозам, к 2024 году доля этих регионов превысит 68%. Очевидно, что так называемые регионы-доноры, которые отчисляют в федеральный бюджет больше средств, чем получают из него, заслуживают самого пристального внимания.
Значительная централизация политической власти и налоговых поступлений в последние два десятилетия привела к формированию в России системы, при которой доходы регионов поступают в федеральный центр, который затем распределяет большую часть этих средств между субъектами. Существует три основные формы межбюджетных трансфертов: 1) дотации, то есть средства, перераспределяемые в соответствии с установленной формулой и выделяемые для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов; формально регионы вправе использовать их по собственному усмотрению; 2) субсидии — выплаты, предоставляемые специально для софинансирования расходных обязательств регионов; 3) субвенции — средства, выделяемые регионам на определенный срок для реализации делегированных им полномочий. Помимо этих трех, есть также категория «иных межбюджетных трансфертов», которые региональные правительства могут использовать для покрытия так называемых дискреционных расходов, заметно выросших за время пандемии COVID-19. В случае регионов-доноров централизация, с одной стороны, ограничила власть местных элит, а с другой — позволила им укрепиться в качестве ключевых посредников в распределении политического влияния и денег.
Республика Татарстан является стабильным донором российского федерального бюджета. До 2020 года она входила в пятерку субъектов с наибольшим объемом чистых отчислений в федеральный бюджет; так, в 2019 году регион обеспечил поступления на сумму около 500 млрд рублей. В 2020 году доходы Татарстана, как и других доноров, резко упали из-за сокращения налоговых поступлений (как налога на прибыль, так и налога на добычу полезных ископаемых) в связи с пандемией, а также снижения цен на нефть. В прошлом году эти потери были частично компенсированы за счет безвозмездных поступлений из центра, составивших 40,9 млрд рублей. В бюджете республики на 2022 год запланированы дополнительные вливания из федеральной казны на сумму 53,8 млрд рублей, и это с учетом предполагаемого восстановления цен на нефть. Для сравнения: всего в текущем году на дотации регионам правительство России собирается выделить 758 млрд рублей.
Что же помогло Татарстану добиться успеха и выделиться на довольно неприглядном фоне российских регионов?
Нефтяные доходы
Одним из ключевых факторов успеха стало то, что Татарстан — крупный нефтедобывающий регион: он занимаетвторое место в стране по добыче нефти после Ханты-Мансийского автономного округа. Здесь базируется «Татнефть», которая входит в десятку крупнейших нефтяных компаний России с объемом добычи свыше 500 тыс.баррелей в сутки и играет важнейшую роль в экономике республики (59% доходов регионального бюджета приходится на нефтегазовый сектор, из них 30% обеспечивает «Татнефть»). В регионе развиты и другие важные отрасли, такие как машиностроение, нефтехимическая промышленность и с недавних пор ИТ-сектор, сконцентрированный в наукограде Иннополис.
Действующая в России система налогообложения устроена таким образом, что в федеральный бюджет регионы отчисляют большую долю поступлений налога на добычу полезных ископаемых и часть налога на прибыль. В последние три года в Татарстане оставалось 30-35% от всех собранных там налогов, что в разы больше, чем в Ханты-Мансийском автономном округе, который не добывает практически ничего, кроме углеводородов, и оставляет у себя лишь 8-10% налогов. Разница в этих показателях свидетельствует о преимуществах диверсифицированной экономики Татарстана в сравнении с ХМАО, который ориентирован в основном на добычу углеводородов и большую часть собранных на своей территории налогов отдает в федеральный бюджет.
Однако то, чем так сильна татарская экономика, делает ее и уязвимой. В кризисные 2014–2015 годы, когда ВВП России упал почти на 4%, экономика Татарстана также пострадала, но все же показала минимальный рост. До пандемии инвестиции в основной капитал составляли в республике 25,9% от валового регионального продукта, что значительно выше, чем в России в целом, но ниже среднего показателя по развивающимся странам (и с тех пор эта цифра снижается). В начале 2020 года руководство Татарстана заявило о намерении к 2030 году увеличить ВРП до 5 трлн рублей и собственные доходы до 600 млрд рублей. Однако из-за экономического спада, связанного с пандемией, реализация этого амбициозного плана может потребовать гораздо больше времени, чем надеются татарские власти.
Приобретение и утрата особого статуса
Еще один фактор, долгие годы позволявший Татарстану защищать свои интересы перед федеральным центром, — особый статус, который республика закрепила за собой в российской системе власти. Как в советское время, так и сейчас ключевую роль там играет политическая активность элит.
После интенсивной индустриализации, инициированной в 1960-х годах первым секретарем Татарского обкома КПСС Фикрятом Табеевым, Казань стала проводить политику, направленную на удержание плодов своей экономики внутри региона и сохранение контроля над ключевыми предприятиями в руках местной элиты. Эту линию продолжил и первый президент постсоветского Татарстана Минтимер Шаймиев (занимал этот пост с 1991 по 2010 год). В марте 1992 года, после распада СССР и вопреки решению Конституционного суда России, он провел референдум о суверенитете Татарстана. 61,4% жителей республики — при явке в 81,7% — проголосовали «за», и Татарстан провозгласил себя суверенным государством в составе РФ. Это серьезно пошатнуло политику тогдашнего президента России Бориса Ельцина, которому пришлось пересмотреть федеративное соглашение с мятежным регионом, чтобы не допустить новый «парад суверенитетов» и дальнейшую дезинтеграцию РФ. В результате в феврале 1994 года был подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».
Таким образом, Татарстан стал единственным субъектом РФ, который получил право поддерживать развитие самобытной национальной культуры за пределами региона, иметь официальное представительство в Москве и использовать национальный язык в качестве второго государственного. Помимо этого, республике предоставили полномочия вести свою международную политику, чем она активно занималась в 1990-е годы, развивая связи с Турцией, Египтом, Ираном и ОАЭ. Хотя в последующие годы Кремль ограничил независимость Татарстана, регион остался важным игроком в отношениях России со странами Центральной Азии, в особенности с Казахстаном и Узбекистаном.
В 2007 году, уже при Владимире Путине, соглашение с Москвой было пересмотрено, и Татарстан лишился части своих привилегий, например права взимать собственные налоги, но отстоял статус татарского языка. Республиканские элиты также смогли отстоять право контролировать региональные экономические активы. В 2010 году президентом Татарстана был назначен преемник Шаймиева Рустам Минниханов, который продолжил прежний курс в отношениях с центром. Однако после массовых протестов 2011–2012 годов и аннексии Крыма в 2014-м внутренняя политика Кремля приняла гораздо более авторитарный характер, что проявилось в том числе в усилении контроля над регионами. В 2017 году, несмотря на обращение руководства республики, Кремль отказался продлевать договор о разграничении полномочий, и Казань окончательно лишилась своего особого статуса.
В том же году в Татарстане вспыхнул языковой конфликт из-за жалоб этнических русских на обязательное изучение в школах татарского языка. Триггером для этого послужило заявление Путина о том, что «заставлять человека изучать язык, который родным для него не является, недопустимо». Разгоревшаяся дискуссия вызвала бурную реакцию у региональных элит, а Минниханов даже выступил с завуалированными угрозами в адрес Москвы, подчеркнув, что директора школ участвуют в организации выборов и проверки школ, проводившиеся Генпрокуратурой по поручению Путина, могут подорвать его авторитет. (Примечательно, что Татарстан традиционно поддерживает на выборах действующую власть: 82% жителей региона проголосовало за Путина на президентских выборах 2018 года, 79% — за «Единую Россию» на парламентских выборах в прошлом году). Но в итоге Татарстану пришлось уступить, и Кремль смог навязать новые учебные программы всем национальным республикам.
В 2021 году Татарстан лишился еще одного символа своей автономии. Новый закон об организации публичной власти в субъектах РФ среди прочего запретил главам регионов именоваться президентами. До сих пор Татарстан был единственной республикой в составе России, где сохранялся пост президента. В других регионах переименовывать высшие руководящие должности начали еще в 2010 году (тогда впервые был принят соответствующий федеральный закон), Казань же это требование игнорировала. Хотя наличие собственного президента оказывает гораздо меньшее влияние на жизнь республики, чем вопросы налогообложения или преподавания татарского языка, оно тем не менее считается символической особенностью татарской политической и национальной идентичности.
Новый закон содержит и другие, более значимые положения. Так, он предусматривает расширение влияния федерального правительства на назначение ключевых региональных чиновников, а также предоставление региональным прокурорам, назначаемым президентом, права законодательной инициативы. Парламент Татарстана, в котором «Единая Россия» имеет значительное большинство, отклонил законопроект, против проголосовали и представители республики в Госдуме, но на конечный результат это не повлияло. Кроме того, принятие закона продемонстрировало, как по-разному относится федеральный центр к регионам-донорам. Хотя все они, с точки зрения Кремля, являются «особыми» благодаря своему донорскому статусу, Москва может воспринять притязания Татарстана на особые договоренности как политические и, следовательно, неуместные в рамках нынешнего курса на централизацию. В то же время претензии богатых нефтью регионов-«матрешек» (сложносоставных субъектов, таких как Тюменская и Архангельская области; в «тюменской матрешке» действует специальная межрегиональная социально-экономическая программа, принятие которой в 2004 году пролоббировал тогдашний губернатор области Сергей Собянин), возникшие к проекту закона о публичной власти, могут рассматриваться как чисто экономические и потому допустимые. Все это ослабляет позицию Татарстана и лишает его возможности диктовать свои условия Москве.
Некоторые наблюдатели опасаются, что в будущем федеральная элита вынудит Татарстан отказаться от контроля над ключевыми экономическими активами в регионе. Пока правительство республики сохраняет контроль над «Татнефтью», и эта ситуация иногда противопоставляется судьбе «Башнефти», ведущей нефтяной компании соседнего Башкортостана. В 2009 году «Башнефть» была приобретена главой «Системы» Владимиром Евтушенковым, но пять лет спустя отбита у него «Роснефтью» в ходе сомнительного судебного разбирательства. Компания была интегрирована в операции «Роснефти», однако ее добыча искусственно подавлялась, а прибыль выводилась за пределы региона. Возможно, эти события сделали элиту Башкортостана значительно более зависимой от воли Москвы по сравнению с Татарстаном. Однако последний, возможно, уже теряет это преимущество.
В 2021 году крупнейший инвестиционный холдинг Татарстана ТАИФ, имеющий активы в нефтегазоперерабатывающей и нефтехимической, телекоммуникационной, строительной и других отраслях, объединился с российским нефтехимическим гигантом «Сибур», основным акционером которого являетсяроссийский миллиардер Леонид Михельсон с долей 48,5%; его деловому партнеру и близкому союзнику Путина Геннадию Тимченко принадлежит еще 17%. Эта сделка, судя по всему, активно лоббировалась, в том числе Тимченко.
По мнению ряда экспертов, определенные фигуры в путинском окружении не прочь завладеть и «Татнефтью», но другие не считают такой сценарий реалистичным. Но очевидно, что если Татарстан потеряет контроль над «Татнефтью», это нанесет серьезный удар по автономии республики.
Широкая сеть
На фоне безжалостной централизации Кремля и стремления Татарстана к сохранению идентичности татарские лидеры занимаются выстраиванием отношений на федеральном уровне и налаживают связи с другими регионами, чтобы усилить влияние и укрепить свои позиции по отношению к Москве.
Минниханов возглавил эту кампанию, чему способствовала его популярность как непримиримого борца с преступностью и исполнителя государственных услуг, а также репутация татарских лидеров как эффективных менеджеров. Эти усилия окупаются. Марат Хуснуллин, который в качестве министра в правительстве Минниханова курировал строительный бум в республике, был рекрутирован Москвой в 2010 году, а с 2020-го занимает пост зампредседателя правительства РФ, ответственного за строительство и региональное развитие. Еще один выходец из Татарстана — Ирек Файзуллин, министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства, который до 2020 года был главным архитектором республики. Отношения Татарстана с федеральным центром имеют и обратную силу: депутат-единоросс Олег Морозов, сам не являющийся представителем татарского национального меньшинства (его жена из Татарстана), баллотировался от Татарстана и сейчас возглавляет влиятельный Комитет по контролю (курирует работу исполнительной власти).
Члены «татарской партии», как их иногда называют, регулярно занимают высшие государственные посты в России. В ранние годы президентства Путина пост министра имущественных отношений занимал Фарит Газизуллин. Эльвира Набиуллина, татарка из Башкортостана, сначала была назначена министром экономики, а с 2013 года работает главой Центрального банка и является одним из управленцев-технократов, пользующихся доверием Путина.
Минниханов также использует ресурсы и влияние Татарстана для расширения горизонтальных сетей, выступая в качестве квазилидера тюркских и суннитских мусульманских групп в Республике Алтай и Алтайском крае, двух небольших бедных регионах на юге Сибири, и в Башкортостане, где велика доля татарского населения. Его стремлению к выстраиванию горизонтальных связей отчасти способствует текущая реформа госуправления и ее акцент на создании городских агломераций. Новая политика регионального развития предусматривает объединение ресурсов, что позволяет более богатым регионам распространять свои финансовые сети на городские поселения в других регионах — например, на Волжск, пригород соседней для Татарстана Республики Марий Эл, — и таким образом наращивать влияние. Подобные проекты развития подлежат утверждению и контролю со стороны федерального правительства, но в то же время они позволяют Татарстана удерживать определенный контроль над соседями.
На международном уровне лидеры Татарстана продолжают проводить «мягкую дипломатию», например, продвигая Казань как хаб по перераспределению исламских финансов или организуя различные международные мероприятия — профессиональный чемпионат WorldSkills 2019, проведение матчей Чемпионат мира по футболу FIFA 2018 года и пр.
Линии обороны
Согласно Конституции, Россия является федерацией, но, как в последнее время отмечают политологи, де-факто она унитарное государство. Это одна из причин, почему претензии татарских лидеров, оспаривающих новые законы, которые ущемляют их интересы, и апеллирующих к Основному закону страны, остаются не услышанными. В таких условиях у татарской элиты сложились два противоположных взгляда на то, как лучше отстаивать свои интересы в условиях исчезающего российского федерализма. Одна точка зрения опирается на традицию татар интегрироваться в федеральную элиту и пытаться влиять на политику изнутри. Другая точка зрения, поддерживаемая татарскими националистами, состоит в том, что татарская элита утратила способность представлять интересы республики в Москве и, следовательно, ей необходима более выраженная оппозиционная политика. Это означает, что Татарстан, как минимум, не должен класть (почти) все свои политические яйца в корзину «Единой России», как он это делает сейчас.
На данный момент в политике Татарстана преобладают сторонники первого подхода. Минниханов не стал публично комментировать закон, лишающий его президентского звания, возможно, в надежде снова баллотироваться на пост главы республики по истечении нынешнего срока. Татарстан продолжает продвигать свой бренд лидера инноваций (в прошлом году он занял третье место в рейтинге самых инновационных регионов России, уступив лишь Москве и Санкт-Петербургу) и часто служит полигоном для отработки новых подходов к цифровому управлению. Республика стала первым регионом, где в 2020 году во время локдауна были введены цифровые пропуска, а в 2021 году — QR-коды как доказательство вакцинации, хотя эти меры были весьма непопулярны. По мере накопления общественного недовольства неудивительно, что в регионе растет интерес к оппозиционным структурам, особенно учитывая, что региональная элита ощущает растущую угрозу со стороны аутсайдеров.
Но гражданская активность или более громкая оппозиционная риторика, отмечавшиеся недавно в Республике Коми, еще одном российском регионе с ярко выраженной культурной идентичностью, потребуют от Татарстана значительно более открытых институтов и честных голосов, чем он демонстрировал до сих пор. И если есть вопрос, по которому позиции Москвы и Казани полностью совпадают, то это убеждение, что либеральную демократию лучше избегать.
Перевод текста: Диана Фишман.
